2018从ＤＳＢ的解释规则及实践看保障措施中“不可预见的发展”问题
[摘 要] 在“新贸易保护主义”的思潮下，作为WTO法定贸易救济手段之一的保障措施，正日渐为各国所“重视”并频频加以运用。然而，DSB专家组和上诉机构通过一系列的解释规则和实践，进一步确定了GATT第19条第1款中“不可预见的发展”是作为实施保障措施必不可少的重要条件。无疑，专家组和上诉机构的报告业已形成事实上的先例，这在一定程度上将会遏制保障措施的滥用。[关键词] 保障措施 不可预见的发展 DSB解释规则 遵循先例
一、问题的提出
保障措施(Safeguard Measure)是指当某项产品进口急剧增长并造成进口方国内相关产业严重损害或严重损害威胁时，进口方政府可以对该进口产品实施的限制措施。其与反倾销，反补贴并称为WTO三大贸易救济措施。由于GATT第19条有关保障措施的规定相对比较简单笼统，缺乏可操作性，再加上各成员方逐渐认识到在GATT框架内实施保障措施对自由贸易的重要性，经过上世纪70年代的东京回合，各国终于在乌拉圭回合谈判中取得了成功：不但修改了GATT第19条，而且于1994年4月15日在马拉喀什签署了作为乌拉圭回合最终文本的附件之一的《保障措施协定》，适用于所有WTO成员。其目的在于重建对保障措施的多边控制机制，以及消除规避这种机制的“灰色区域”措施，鼓励和要求WTO各成员将其所实施的保障措施统一到GATT第19条所规制的范围内。
据统计，近年来WTO各成员针对保障措施向WTO争端解决机构(DSB)提起的争端纠纷也呈逐年上升趋势。其争议核心就在于《保障措施协定》生效后GATT1994第19条第1款(a)中的“不可预见的发展”是否还是实施保障措施的前提条件，“因不可预见的发展导致进口增加”是否还是保障措施实施方调查机关必须承担的证明义务。而之所以产生这样的争议，主要是因为在《保障措施协定》第2条(条件)中并没有出现任何GATT第19条第1款(a)项中的文字“如因未预见的发展和一缔约方在本协定项下负担包括关税减让在内义务的影响”。对于这个问题争端各方曾有过不同的看法。如申诉方(WT/DS98和WT/DS/121中的欧共体)认为，GATT第19条第1款(a)项仍然适用于保障措施的实施，该项规定是在《保障措施协定》之外对保障措施的适用附加了额外的条件。被诉方(WT/DS98中的韩国和WT/DS/121中阿根廷)则认为，GATT第19条与《保障措施协定》之间存在冲突，解决冲突的方法就是仅仅适用《保障措施协定》的规定。因为《保障措施协定》并没有明确说明GATT第19条中的不同规定或额外规定必须作为保障措施的实施条件。
如何界定GATT第19条与《保障措施协定》之间的关系，二者是否存在冲突，如果存在如何协调，就成为解决问题的关键之所在。
二、DSB的解释规则及实践分析
1.GATT时期遵循的原则
GATT第19条第1款(a)规定：“如因不可预见的发展(as a result of unforeseen developments)和一缔约方在本协定项下负担包括关税减让在内的义务的结果，进口至该缔约方领土的产品数量增加如此之大且情况如此之严重，以致对该领土内同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或严重损害威胁，该缔约方有权在防止或补救此种损害所必需的限度内，对该产品全部或部分中止或撤销或修改减让。”从中可知，“不可预见的发展”和“负担协定义务”是实施保障措施的两个不可缺少的前提条件。
在GATT争端解决实践中，关于“不可预见的发展”的最早、也是最重要的案例之一应属1950年捷克斯洛伐克诉美国制帽用皮毛(Hatters Fur)关税案。这一案件争论的焦点之一就是“不可预见的发展”问题。为解决此争端，GATT工作组在报告中指出：“‘不可预见的发展’一语应当解释为在关税减让谈判后出现的情况，这种情况是不能合理地期望作出关税减让的谈判人员在谈判关税减让时可能和应该预见到的。”这一解释成为“不可预见的发展”的权威解释，也成为GATT所长期遵循的原则。
2.WTO框架下DSB确立的先例
1997年3月7日韩国政府对进口去脂奶粉制剂(skimmed milk powder preparations)实施最终保障措施。1997年9月13日阿根廷对进口鞋类(footwear)实施最终保障措施。这两个保障措施于1998年分别被欧盟提交到WTO争端解决机构进行裁决。两个案件经过专家组和上诉机构的审议并经DSB最终确认，被诉方韩国和阿根廷均被裁定违反了WTO保障措施协议。在这两起争端中，欧盟认为被诉方没有证明进口增长是“不可预见的发展”的结果，因而其实施保障措施决定违反了WTO协议。这个问题不但涉及到如何界定实施保障措施条件问题，实质上也是如何定位《保障
措施协定》和GATT第19条关系的问题。
三、《维也纳条约法》解读：“不可预见的发展”的适用合法性分析
在WT/DS98和WT/DS121两案中，专家组均认为在WTO协定生效后实施的保障措施只要满足了《保障措施协定》的规定就算满足了GATT第19条规定。而这两个案件的上诉机构最后均推翻了专家组的结论，认为两者应同时满足。造成这种结果的原因是由于专家组和上诉机构采用了不同的条约解释规则。“对条约的解释是一个关系重大的问题。不同的解释会引起不同的结果，甚至会构成对法律规则的极大扭曲和混乱。”对于WTO协定有关条约的解释方法规定在附件2《关于争端解决规则与程序的谅解》即DSU第3条第2款规定：“WTO争端解决制度是为这个多边贸易体制提供保障和增强预见性。各成员方认识到，该体制适于保护各成员在适用协定项下的权利和义务，及依解释国际公法的惯例澄清这些协定的现有规则。DSB各项建议与裁决不得增加或减少各涵盖协议规定的权利和义务。”该条规定为我们判断专家组、上诉机构报告中对WTO协定条文的解释是否恰当准确，提供了明确的标准。“依解释国际公法的惯例”其实就是指1969年《维也纳条约法公约》第31、32条所表述的规则。该公约第31条关于解释的通则规定如下：
1.条约应依其用语按其上下文并参照条约的目的及宗旨所具有的通常意义，善意解释之。
2.就解释条约而言，上下文除指连同序言及附件在内之约文外，应包括：①全体当事国间因缔结条约所订与条约有关之任何协定；②一个以上当事国因缔结条约所订并经其他当事国接受为条约文书之任何文书。
3.应与上下文一并考虑者尚有：①当事国嗣后所订关于条约之解释或其规定之适用之任何协定；②嗣后在条约适用方面确定各当事国对条约解释之协定之任何惯例；③适用于当事国关系之任何有关国际法规则。
4.倘经确定当事国有此原意，条约用语应使其具有特殊意义。第32条关于补充解释资料的规定如下：
为证实由适用第31条所得之意义起见，或遇依第31条作解释而有：①意义任属不明或难解；②所获结果显属荒谬或不合理时。为确定其意义起见，得使用解释之补充资料，包括条约之准备工作及缔约之情况在内。
然而在国际法的不少司法实践中，都曾发生过首先使用第32条的规定(立法历史的资料)来做出解释的情况。如还是在WT/DS98和WT/DS121两个案件中，对申诉方欧共体引用GATT第19条作为论据，两个专家组均按立法历史认定为不妥。并且主观推测在签订《保障措施协定》时，各成员方是有意删去了“不可预见的发展”这一前提条件的。否则他们当时完全可以在《保障措施协定》中作详细规定，而不可能对其只字不提。而DSB的上诉机构恰恰正是“依照国际公法的惯例”，纠正了专家组报告中的这个法律错误，认为根据WTO协定第2条第2款(范围)的规定，条约的解释者必须给予所有条款意义的方式统一地理解条约的所有适用条款。
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