2018浅谈环境执法的制约因素与对策

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　　[摘要]我国完成了环境与资源立法的系统建设，基本实现了环境资源保护的有法可依，但环境执法难问题十分突出，究其原因与立法系统、行政系统、司法系统及守法系统密切相关。要解决现实环境执法难问题，必须针对社会转型期的特点和规律，在执法活动中与时俱进地引入成本管理概念，引入市场机制，使执法主题、规制对象及司法救济对象在市场利益性的驱动下产生法律博弈，在法律关系中以各自的成本目标和效用函数进行决策，从而实现法律行为决策的均衡和环境法律效应的最大化。
　　[关键词]环境执法；制约因素；对策探讨
　　
　　环境执法是我国环境保护的重要组成部分。在我国环境执法大部分工作都是由基层环保部门完成，但基层的现状不能不令人担忧，环境执法难的现象还普遍存在，有法不依、执法不严。违法不究的问题还没有根本解决。这种现象严重制约着我国环境法制建设的发展，也对我国经济、社会的全面协调和可持续发展造成了重大的负面影响。
　　
　　一、制约环境执法的因素
　　
　　（一） 环境执法体制不顺，难以实现独立执法
　　《环境保护法》规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这为地方政府控制环保部门的工作提供了法律依据。在这种压力下，部分地方环境执法部门难以实现独立执法。而在排污收费实行“收支两条线”后，环保部门既要对地方环境负责，又要靠地方财政吃饭，处于两难境地。  论文网 http://
　　地方政府转变职能过程中，执法监督职能和经营职能界限模糊，使环境执法难到位。如一些地方为了发展经济划出项目区，设立了管委会，并以两块牌子一套领导班子的形式运行。这种管理体制虽然有利于提高办事效率，吸引外资，但却给环境管理带来了严重的干扰造成自己审批自己的企业出现了建设项目越权审批或根本不审批乱上项目的现象。
　　环境执法者执法过程面临外界因素制约了执法的效率和效果。在企业和环境执法人员发生冲突的时候，由于地方领导的干涉，环保部门的执法检查很难真正地展开。环保部门经常会接到地方政府批来的条子或打来的电话，要求对查处的企业放一马等等。更有甚者，违法企业对环境执法人员进行威胁使环境执法不能正常进行。
　　（二）环境法律意识普遍较差
　　环境法律意识在环境执法中的作用表现为政府的环境法律意识的作用和公众环境法律意识的作用两个方面。而当前在我国这两个方面的环境法制意识普遍较差，严重制约着我国环境法律的正确事实施。
　　 1.加强环境执法，首先要求各级政府有较高的环境法律意识，而且政府的环境意识往往对公众的环境意识产生直接影响。在我国，公众的环境意识具有很强的依赖政府型特征，我国政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。而我国部分地方政府，特别是基层地方政府，缺乏科学的发展观与正确的政绩观，对环境、经济与社会的协调、可持续发展缺乏正确的认识，重经济轻环保。  代写论文 http://
　　2.公众的环境法律意识对环境执法也起着重要作用。目前我国公众的环境法制意识和环境知识水平还都处于较低的水平，环境道德意识较弱。调查结果显示，只有25％的公众在购物时考虑到环保因素，30％的人在处理废弃物时符合环境道德要求。在对经济发展和环境保护关系的认识上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护，其中相当一部分人不能够有明确的取向，43％的人表示不知道，45％的人不同意为了保护环境宁可放慢经济发展速度的观点。造成我国这种公众环境法律意识普遍较差的原因很多，但最主要的一点是由于我国环境资源产权制度不完善，大多数人没有享受到环境资源的直接利益，不能形成正确的环境价值观和守法的自觉性。
　　（三）法制尚不完善
　　我国的环境保护法律法规经过短短几十年的发展，虽然已有相当的基础和规模，但在很大程度上还是不能适应环境保护的需要。比较突出的问题在于：法律空白和法律漏洞较多，法律的实际操作性较差，这均给环境执法工作带来很大不便，许多时候造成虽有法律却不能执行的尴尬局面。面对各种环境违法行为，基层环境执法部门所拥有的只有现场检查权、责令改正权和一定限度的行政处罚权。
　　我国排污收费的征收标准偏低，远远低于治污成本，同时存在少收、漏收、征收不上来诸多情况，难以达到促使企业削减排放的目的。而我国环境部门执法只有罚款权，却没有其他权利，环保部门的罚款权上限只有10万元。行政处罚力度不够，缺乏刺激企业自觉控制污染的动力，所以一些企业宁愿罚款，也不达标排放。   
　　同时，对于行政处罚决定，只有在相对人超过十五天未起诉，超过六十日未申请复议，有不履行处罚决定的，作出处罚决定的环保部门才可申请人民法院强制执行。可想而知，对于一个严重超标的排污企业来说，如果在60天以后才可对其施以强制措施，已无任何意义可言，因为到那时只能导致两种恶果：要么违法者人去楼空逃脱法律制裁，要么因违法者的持续排污行为致使环境受到更大程度的破坏。面对这种情况，没有任何强制执行权的环保部门显得很无奈。
　　（四）机制尚不健全
　　 机制不健全，执法能力弱，也是造成环境执法难的重要因素。在机制方面，一是部门联动没有形成长效机制，在日常执法中没有完全解决环保“单打独斗”问题。二是缺乏事前监督机制，许多环境违法问题都是决策不当造成的，应加强事前防范，预防为主。三是有效的奖励机制尚未建立，环保做得好的企业甚至会出现“守法成本高”的现象，打击企业环保的积极性。
　　没有建立起真正的公众参与制度。环境权既是公共的权力，也是个人的权力，健康的生态环境既是公众意愿或利益，也是个人的意愿或利益。我国由于人民的自身素质、传统文化、体制上的缺陷等多种原因，公众参与制度在我国未能很好地开展。我国公众的环境意识，尤其是环境参与意识，却仍然处于较低水平。调查结果显示，20多年来，我国公民的环境意识虽有明显提高，但仍处于较低水平，喜忧参半，不容乐观。   
　　（五）环境执法能力不强，执法水平不高
　　经过二十多年的建设和发展，我国环境执法的能力和执法水平有了较大的提高，但是，从总体上来说，我国环境执法部门的环境执法能力不强，环境执法水平不高。受地方人事、财政和经济发展水平等因素的限制，环境执法部门缺乏大量的有效高思想素质、既懂法律又懂科学技术的环境执法人员。执法经费不足，我国政府预算收支科目中还没有设立环境保护类级科目，环境保护就没有固定的来源，环保投入与经济社会发展水平不相适应；装备落后，按照标准，4个人拥有一辆办公用车，但全国4.5万人的执法队伍目前仅拥有3000多辆车，合15人一辆车。还有相当多的基层环保部门甚至连执法车辆与取证设备都没有，更谈不上先进的自动监控设备了，自动化环境监控能力差，环境执法科技含量低。由于环保部门自身建设能力受限，缺乏监测手段，只能降低监测标准，以至于常出现环保监测不到位的现象，难以满足执法需要。