2018非政府组织在公共事务管理中的法律规制问题研究蔡雪路李诗云

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非政府组织在公共事务管理中的法律规制问题研究蔡雪路李诗云
随着经济社会的发展，非政府组织在政治经济生活中的作用日益扩大，一些行业组织、社团组织、志愿者组织等开始通过合作、协作等等方式与政府一起合力实施对公共事务的管理，政府不再是行使公共权力的唯一主体，非政府组织对公共管理权力的参与和承载已经成为公共行政中一个引人瞩目的亮点。这一情况的出现，既推动了传统的政府与公民间关系的改变，促进了一种互动合作的新型关系的形成，也对行政法产生了巨大的影响，给传统的法制理论及实践带来极大冲击。
　　一、非政府组织管理社会公共事务存在的缺陷
　　非政府组织在沟通政府与市场，限制政府权力过度干预，保护市场机制的有效运作中，发挥着重要的作用，但它也不是完美的，随着其规模的扩大，作用和影响力的日益增强，其在管理社会公共事务过程中存在的局限问题也逐渐显现出来，具体表现为：
　　（一）缺失公信力。长期的强政府、弱社会格局使得我国的非政府组织缺乏自治能力，在政府机构改革、公共事务管理权力下放社会的背景下，它们或主动或被动地承担起了公共管理的责任，也就不可避免地导致了大量不规范运作的事件发生。如原中国保健食品协会违反国家有关规定，对企业进行乱排序、乱评比、乱收费，擅自增设分支机构；再如这两年中国红十字会因款项使用不明确、信息披露不完善及行动滞后等问题屡屡被人诟病，这都反映了非政府组织内部合理的管理机制和外部有效的监督机制的缺乏，使人们对一些非政府组织产生信任危机，非政府组织的社会公信力受到负面影响。
　　（二）违背非营利原则。充足的资金是非政府组织存在的重要条件，为了自身的持续发展，非政府组织往往通过多种方式筹集经费，包括从事经营性活动、接受营利性组织的资助等。非政府组织一般享有税收优惠的税收待遇，对于其与组织宗旨有关的营利性收入，大多可以减免税收。这使得非政府组织在从事与本组织宗旨有关的营利性活动的成本相对较低，一些营利性组织因此向非政府组织提供资金的资助，它们这样做的目的只是因为有利可图。种种便利条件使得目前很多非政府组织将大量的注意力放在营利上，更有甚者，有许多非政府组织将其营利性所得用于私益分配上，这极大地违背了其追求公共利益的最初宗旨，为非政府组织宗旨的实现带来了很强大的冲击。此外，对营利组织资金的依赖也使得非政府组织的独立性受到影响，丧失灵活性、创新性和自我发展能力。
　　（三）滥用组织力量，侵害公众利益。非政府组织享有一定的社会公共事务管理权限，这种权力具有所有权力的共同之处，即有被滥用的可能。2011年郭美美事件在社会掀起了轩然大波，红十字会慈善公益组织的职能受到了广大民众的质疑和猜测，并曝出帐篷事件、餐票事件、违规房地产项目事件，红十字会陷入公信力危机。虽然之后红十字会澄清了谣言，但是也不得不让人反思非政府组织利用组织力量占据公共资源，侵害公众利益的问题。
　　对此，我们有必要对非政府组织管理公共事务的行为进行规制，正所谓自律是行为主体的自我约束，他律是外部力量对行为主体的监督和制约。[1]构建健全的非政府组织的自律机制和外在的他律机制可以有效遏制这种公益性的权力进一步沦为实现个体利益、侵害他人利益的工具，非政府组织应重视其建立内部决策和运行的民主监督机制，同时应积极接受外部机制的约束与监督。在今后的法治建设中，我们应把对非政府组织管理社会公共事务活动的监督和制约作为对非政府组织法律规制的重要内容，以防止非政府组织的权力滥用，维护社会公共利益。
　　二、非政府组织在管理公共事务管理中的法律规制的原则
　　（一）法治原则。法治是人类社会稳定发展的前提，法治原则是保障社会秩序的有力武器。我国正处于政府机构改革、政府职能转变的关键时期，法治原则显得尤为重要。要对在此过程中衍生的公权利进行法律上的规范和制约，就更要以法治为先。首先，非政府组织必须在宪法和法律的原则和精神下行使其管理社会公共事务的职能，这是现代民主和法治对公共行政领域的基本要求；其次，要制定明确、公开、一致的法律规范，模棱两可、含混不清的立法会使非政府组织活动无法可依或多头管理；再次，要保证非政府组织的行为与国家、社会发展的方向相同，步伐一致。坚持权力责任相统一原则。正所谓凡有权力，必有与其相关的责任，权力所出，必有责任所行。[2]
　　（二）权责统一原则。在公共行政权力分化、公共行政主体多元化、社会公行政大量出现的今天，责任行政已经成为现代行政的主要内容之一，它要求非政府组织必须对自己行使公权力的行为承担相应的责任。在公共行政领域，如果不建立责任追究制度，滥用权力的现象就无法得到遏制，公共行政的公信力就会大大降低。
　　（三）外部管制和内部制约相结合原则。非政府组织作为行政权力分化的产物，具备了公共行政主体和国家与社会的中介的双重身份。这一双重身份使得我们对非政府组织进行法律规制时既要从社会和公民公众利益出发，对其进行相应的外部管制，又要从激励其中介功能的角度出发，为其保留适当的自治空间，赋予一定的自我制约权力。
　　三、完善非政府组织在管理公共事务管理中法律规制的对策
　　由于法律规范滞后、法律规制手段过于粗放，加上有关法律法规的权威性不足、各种法规之间存在矛盾以及监督机制不健全，非政府组织在公共事务管理中产生了大量问题，如不及时遏制这一势头，采取有效措施，把非政府组织的公共事务管理职能纳入法制轨道，不仅影响非政府组织自身的发展，也损害社会及公众利益。要防止权力的滥用和误用，就必须重视对非政府组织管理的法律规制，只有对非政府组织的行为进行合理的规制，才能更好地促进非政府组织健康和谐发展。