2018引入新公共管理理论的思考

1070336

　　[摘要] 新公共管理理论是20世纪70年代以来,西方发达国家轰轰烈烈的行政改革浪潮中推出的一种政府公共管理的新理论。本文在对新公共管理理论介绍的基础上，分析了引入新公共管理理论的适应性问题，并就我国行政改革过程中对如何借鉴新公共管理理论的对策进行了一些讨论。
　　[关键词] 新公共管理　政府改革　适应性　策略
　　一、新公共管理概述
　　20世纪后期，西方各国相继步入全球化、信息化，以及知识经济的时代。在大工业时代形成和占统治地位的传统的官僚制行政体制给西方各国带来了政府机构臃肿膨胀、官僚主义现象严重、管理成本无限增长、行政效率越发低下等诸多问题，导致了严重的政府财政危机和政府信任赤字。西方各国励志图强，自70年代末80年代初开始，在西方各国内部掀起了一场声势浩大但方兴未艾的大规模的政府改革运动，这场运动被称为新公共管理运动。其体现出来的核心价值为非官僚化，即政府功能定位的市场化取向、政府服务输出的市场化取向、政府内部改革的放松规制取向和政府间制度设计的分权化取向。这场运动在相当程度上改善了西方国家的公共行政的管理水平，促进了其经济和社会的发展，进一步增强了西方国家在国际社会中的竞争力。
　　与理性官僚体制的官僚制理论和政治一行政二分法的理论基础不同，新公共管理有其赖以产生和发展的独自的理论基础，一个是现代经济学理论，即指五六十年代兴起的公共选择理论、新自由主义经济学理论。通过运用经济学理论来解释和研究传统上属于政治学和行政学领域的问题，使经济学理论向政治学、行政学理论渗透，从而构建形成新的公共管理理论;另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。这些具有更加、创新性、灵活性和环境适应性的私营部门管理理论和方法，使政府趋向于企业型政府。
　　尽管众多的学者对于新公共管理的理解存在差异，但是还是有一些能够达成的共识的基本内容：
　　1.政府公共政策化。也就是奥斯本与盖布勒认为的政府应起掌舵而不是划桨的作用;
　　2.将竞争机制注入到政府公共管理领域，取消政府公共服务供给的垄断性，让更多的社会组织与公民力量广泛参与;
　　3.视公众为客户，政府应根据顾客和市场的需求向顾客提供服务，以顾客为中心，以顾客为导向，赋予顾客进行选择的权利;
　　4.政府应采取分权的管理方式，改变原来金字塔式的科层官僚制，建立扁平式的非官僚政府体制;
　　5.政府应放松严格的行政规制，实施明确的绩效目标控制，使组织由过去的规则驱动型向目标驱动型转变;
　　6.行政与政治不可能完全分开，公务员不必保持中立;
　　7.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。
　　二、在我国的社会环境下对新公共管理的适应性分析
　　自改革开放以来，我国在立足国情的基础之上，不断解放思想，学习和借鉴在国外已被实践证明的先进的理论、知识、技术和方法，用以推动我国各项事业的建设。而通过实践证明，引进和借鉴而来先进的理论、知识、技术和方法在我国都存在与本土环境的契合问题，也就是适应和不适应两个方面，新公共管理理论亦不例外。
　　1.适应性方面，第一，改革开放以来，社会主义市场经济理论的提出、形成和丰富，社会主义市场经济实践的出现、扩展和社会化，社会主义市场经济体制的构建、确立、稳固化和成熟化，构成了推动我国国家现代化的政府改革的基本的历史动因和现实的经济基础。在此意义上，我们可以认为市场经济实际上构成了我国政府改革的逻辑起点。为了适应和推动市场经济的发展，我国国家行政组织曾先后进行过多次改革。然而迄今为止，我们虽然提出了丰富的关于政府改革的政策阐释，却没有提出、抑或尚未形成用于指导改革实践的较为系统和理性的、较具有前瞻性的理论阐释。改革并没有取得预期的效果。历次政府机构改革的经验教训呼唤以市场经济为理论内核的用于指导政府改革实践的新理论，而新公共管理理论就成为可以借鉴的他山之石;第二，我国经过十几年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO规则成为其成员国的基本义务之一。而作为当代西方世界国家政府改革主流的新公共管理理论，其中很多内容与WTO规则存在一定程度的契合之处。在目的和宗旨上，二者都强调自由、公正、公开、公平;在基本原则上，二者均以市场为取向，即让市场来决定政府的行为标准，政府权力受到限制并且逐渐弱化，国家职能也逐渐缩小，政治权力也应当逐渐从政府社会返还于公民社会;在行为方式上，都推崇市场经济框架下的政府职能变革和政府行为的变革，主张放松管制，认为理想的政府是掌舵型的政府而不是划桨型的政府。
　　2.不适应方面。首先，新公共管理自身存在着固有的一些缺陷，其在理论基础、市场化价值取向、忽视公共部门与私人部门管理特质差异、政治倾向、具体政策实施和具体模式等方面受到了众多的指责和批评，这也成为了新公共管理理论并没有获得普遍认可的重要原因;其次，由于官僚制行政的政治合法性还没有从民主政治制度上得到完全确认、行政体系的运作缺乏现代宪政制度的支撑，行政权力缺乏必要的刚性制衡机制，行政权力向社会生活各个领域全面渗透的现象并没有从根本上得到扭转、职业官僚队伍尚未普遍地形成基于自由契约的独立人格和职业精神、公民和职业官员都普遍缺乏对体现形式合理性的制度规范的信仰，同现代法治秩序相适应的普遍主义的行为模式尚未确立等原因的存在，官僚化不足成为了当代中国行政发展所面临的首要问题。从某种程度上说，目前以理性官僚制为发展方向的定位必将会在某些方面和领域成为新公共管理在我国引入的限制性因素;最后，践行新公共管理理论在当代中国的实施尚存在诸多现实条件的制约。例如，我国社会还没有形成支撑新公共管理运行的良好的民主法律制度和市场经济制度、第三部门的社会自治能力还难以担负公共管理的重任、我国还难以达到新公共管理所要求的科学技术水平等等。
　　三、对于引进新公共管理理论的策略研究
　　新公共管理理论上对官僚制所取得的巨大的比较优势,在西方世界国家所取的重大成就,以及其在相当程度上对我国国情的适应性，使我们有理由相信新公共管理的理论会在我国行政体制改革的过程中能够发挥积极而重要的作用。而如何借鉴和利用新公共管理，选择激进式或渐进式中的哪一种方式进行新公共管理取向的行政体制改革，成为摆在我国政府面前的现实课题之一。
　　本文主张采用渐进式的改革方式借鉴新公共管理的理论。理由如下：首先，中国行政体制改革的渐进性是由经济转型的渐进性决定的。当代中国经济转型指的是由计划经济向市场经济的转变，其特点是确定阶段性的改革目标，合理安排改革的先后顺序,以及先找突破口，在试验推广，以点带面等。期间经过了有计划的商品经济―商品经济―建立社会主义市场经济―逐步完善社会主义市场经济等多个阶段和步骤。根据经济基础决定上层建筑的原理，经济改革的阶段性的特点也必然要求行政体制进行阶段性的改革，从而为经济基础服务。这种渐进式的改革不但其试验和试错机制适应了改革进程中的不可控因素与不确定信息的安全稳妥处理，即具备了转型的可逆性，而且可以保证转型自始自终的动力充足，可预见并可控的前瞻力避开了路径依赖的误区。因此，新公共管理方向的改革也必将随着我国市场经济改革的深化而逐渐在我国的行政体制改革全面铺开;其次，行政制度作为一种权力规范和结构，一经形成，就具有历史的惰性，较其他社会制度更具稳定性。行政制度的历史惰性，一方面是由掌握政权的精英阶层的独占地位和利益所决定，作为既得利益者，他们希望维护现有秩序;另一方面，行政体制改革工程浩大，深刻复杂，往往缺乏足够的动力支持;另外，新公共管理主张权力下放的特点在激进转型的情况下容易使国家放权后中央式微、地方作大，中央与地方间产生权力鸿沟和控制真空局面的出现。所以，在必须求变的情况下，渐进式改革成为政治精英们的首选。再次，渐进性改革有利于创造民主政治氛围，有时间和有机会使个人、企业和其他单位在改革的不同阶段，为了自身利益，通过参加讨论、发表言论等参与形式参加到政府行政改革进程当中去，从而影响改革进程。这样的渐进式改革具有明显的自下而上与演进主义的特点，自下而上的局部性参与往往引导着由上而下的全局性改革。渐进式改革促进政治参与的大幅度提高，不仅有利于减少集中决策由于信息不足而导致的风险，也有利于从根本上改变传统体制下集中的利益结构、信息结构和决策结构，调动了各方面的积极性，为渐进式改革提供强大的动力。最后，渐进式改革符合中国传统的政治文化。中国的传统社会在政治上是高度集中的官僚政治和大一统的帝国，政治至高无上，社会发育程度低下;在意识形态上，以强调团体价值的家族主义的儒学为基础，强调整体与共性;在经济上，自给自足的自然经济排斥商品经济。这种文化已深深植根于中国人的血脉，世代相袭。契约观念淡薄、小生产意识、官本位思想等根深蒂固，这无疑与发展市场经济定位相违背。文化观念的转变是一个漫长而痛苦的过程，而渐进式的改革方式成为了打破这种 坚冰最优选择。
　　总之，我们应当看到我国目前正处于转型期，生产力水平低，无论是国内物质资源还是人们心里承受能力,以及各种行政体制建设都适应不了剧烈的变化，若采取激进式的改革措施势必会引起一定的社会动荡与不安，这无疑是当前我国经济和社会发展的大忌。所以，我们应当采取渐进调试、平稳推进的方式引入新公共管理理论，进行我们国家的行政改革。