2018公共危机管理主体间协作机制探析

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公共危机管理主体间协作机制探析
　　公共危机的产生既有天灾，也有人祸。对于公共危机的管理，实际上就是一个转危为机的过程。唐朝的著名的谏臣魏征在《谏太宗十思书》中也告诫唐太宗：人君当神器之重，居域中之大，不念居安思危，戒奢以俭，斯亦伐根以求木茂，塞源而欲流长也。[（清）吴楚才，吴调侯主编；徐潜，周奇文点评：《古文观止》，长春：吉林文史出版社，2001年版，第175页。]深刻表明，居安思危对于个人命运和国家兴亡的重要作用。
　　由于公共危机事件具有突发性、多发性、紧迫性、双重性、公共性等特征，仅靠政府单方面去对公共危机进行管理是远远不够的，还需要企业、非政府组织、公民等多元主体相互协作，共同应对公共危机，最大限度地保障人民的生命和财产安全不受损害。但目前我国多元主体在公共危机管理的协作过程中仍存在一些问题，要建立一个完善的公共危机管理多元主体协作机制，就需要多元主体的共同努力。
　　一、公共危机管理主体间协作中存在的问题
　　（一）主体间协作管理的意识淡薄。在发生公共危机时，企业、非政府组织、公民等都理所当然的认为解除危机是政府的责任，政府本身也把自己看作是危机管理的全权负责人，在制定应急预案时，很少或无暇征求专家、学者、社会组织、公众的意见或建议，这就使政府以外的其他主体的参与公共危机管理的积极性和主动性受到打击。在公共危机发生时，首先应是公民的自救，这就要求公民在遇到危险时，要有保护生命和财产的必需的常识和能力。而我国在公共安全教育方面，做的还远远不够，特别是农村地区，很少有定期的安全卫生知识宣传以及防灾避险的演练。
　　（二）主体间协作管理的信息沟通不畅。我们经常说要防患于未然，也就是在危机发生之前就要做好危机的监测和预警，以及应对危机的预案，对相关人员进行处理危机的培训，必要时还要进行演习，比如地震逃生及自救的训练。在发生危机时，民众如果不能获得准确的信息，就会造成内心的恐慌，甚至引发民众的不理智行为，严重危害社会正常秩序。信息是科学决策的基础，特别是在当前高度复杂、快速变化流动的信息社会环境中，信息的及时性、准确性与全面性已经成为公共管理的基本要求，同时也是衡量政府公共管理能力的重要指标。[王峥嵘：《公共危机管理机制的价值和路径研究》，经济研究导刊，2010年第10期，第190-191页。]由此可见，加强危机管理主体间的信息沟通，不仅可以减少公共危机所带来的损害，也可以为应对公共危机的科学决策提供依据。
　　（三）主体间协作管理的组织化程度低。我国在危机管理过程中，常出现部门分割、条块分割的现象，危机管理主体各自为战，组织协调不力，造成资源浪费，反应速度降低。在出现如非典、甲流这样重大的疫情的时候，无法及时准确地对疫情进行统计与评估，也无法及时采取有效的防治措施，这不仅使个人和社会的利益遭受严重的损失，也会使整个国家的长治久安受到威胁。我国在公共危机管理过程中，更多的是重视政府内部的组织协调，而忽视了政府与其他主体的协作管理。如2008年5月12日，四川汶川县发生了里氏8级的大地震，震撼了全中国人的心。许多志愿者不畏艰险，赶赴灾区，但随着志愿者数量的不断增多，又没有行之有效的志愿者的管理和培训制度，产生了很多无序行为，影响救灾工作的正常进展，还有些志愿者只有满腔热情，缺乏专业知识和技能，反而造成资源的浪费。
　　（四）主体间协作管理的法律保障缺乏。虽然我国已经颁布了应对各种自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的法律、法规和部门规章，为公共危机管理提供了法律依据，2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国的公共危机管理步入了法制化的轨道。《突发事件应对法》规定了政府、公民、法人和其他组织应对突发事件的义务，但把政府设定为应对公共危机的责任主体，因为政府有能力及时有效地预防和控制公共危机；而其他主体只要不违反第六十六条规定，构成违反治安管理行为，就不会承担其他法律责任。[马怀德，周慧：《突发事件应对法存在的问题与建议》，人民论坛学术前沿，2012年7月下。]但是在公共危机管理的每个环节上都离不开企业、非政府组织和公民的通力协作，只强调政府在危机管理中的责任，未免有失公正，其他主体在某些特定情况下，有能力对公共危机进行控制却没有采取行动，也应该承担一定的法律责任。
　　二、公共危机管理主体间协作中存在问题的原因
　　（一）主体间的利益诉求不同。很多公共危机产生的根源，就是每个主体都有各自的利益诉求，这些利益诉求会影响他们对于危机给自身所带来的损害的判断，如果没有对自身造成损害或者损害很小，他们可能不愿意参与危机管理；如果对自身的利益影响很大，他们可能乐于参与危机管理。政府作为一个危机管理主体，相对于其他主体，拥有更多的资源，并且担负着协调国家利益、社会利益和个人利益的责任。政府和其他多元主体的利益协调与冲突，是公共危机形成的内在矛盾。危机管理主体在危机中为了保护和争取各自的利益，必然谋求各自的政治表达和政治诉求方式，这就体现了多元的价值观。[蔡志强：《社会危机治理：价值变迁与治理成长》，上海：上海人民出版社，2006年版，第95页]多元的价值观和不同的利益诉求，使多元主体的协作意愿大大降低。
　　（二）缺少良好的信息交流平台。虽然我国《突发事件应对法》分别对政府、企事业单位、公民、法人和其他组织的信息报送责任做出明确的规定，如第二十二条规定：所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患；掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大；对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。[李飞主编：《中华人民共和国突发事件应对法释义及实用指南》，北京：中国民主法制出版社，2007年。]但是这些规定，仅仅是对单一主体的责任的规定，并没有建立一个信息共享的平台。