2018公正视野中的收入分配政策

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　　一、收入分配政策的界定
　　在有意识或无意识中，我们每个人对个人利益或社会利益的维护最终导致了每一个趋利避害的选择，利益关系是人类社会最基本、最普遍的关系。而在各种不同性质的利益中，收入的经济利益是最直接、最主要的表现形式。因此，收入分配对于广大社会成员的生存奋斗与社会的稳定发展有着至关重要的意义。
　　从具体形态来看，收入分配是一种动态的经济过程，表现为按照一定的原则给不同的社会主体划分分配对象。作为收入分配的对象，既可以是实物的也可以是价值形态。从分配流程来看，社会成员个人可持有收入的形成通常经过了初次分配、再次分配甚至第三次分配多个流转过程。初次分配即生产要素分配，以市场为主导;二次分配以均衡为原则通过税收、财政支出等调解各阶层收入，以政府为主导;第三次分配则是为了填补社会发展空白而产生的一种理想主义分配，以道德为原则，自愿交纳和捐献为主要方式。社会财富通过三次分配，最终形成了各个主体可支配的实际收入。
　　关于收入分配的政策，目前学界上并没有明确地定义，但是在复旦大学出版的《当代中国社会政策》中，他们对收入分配政策作了如下界定：一定区域内的权威主体根据既定的目标而制定的、与收入分配活动有关，调解社会财富分配、个人收入总量和结构变动方向的一系列措施、计划、方案和行动准则的集合。从不同的角度看，收入分配政策可以根据分配依据、分配价值取向、分配主体和分配对象的不同分解为不同层次的政策。
　　二、实现分配正义的政策手段
　　从亚当?斯密的《国富论》到凯恩斯主义再到现代经济学大家阿玛蒂亚?森的研究，收入分配一直都是经济学研究的关键议题之一。相比之下，社会政策对于收入分配的研究时间并不长，即便以19世纪末德国社会政策学会的成立为标志，也只不过短短一百多年。但是，公正与社会政策是密不可分的。从一定意义上讲，公正与社会政策是一件事情的两个方面。公正是社会政策的基本理念依据，社会政策则是公正在社会领域的具体化。
　　(一)旧福利经济学均等收入公正观
　　以英国经济学家庇古(Piguo)为代表，旧福利经济学对公正的理解是收入均等。庇古认为，货币对持有者的边际效用是递减的，一个人的收入越多，货币收入的边际效用越小;收入越少，货币收入的边际效用越大。如果将富人的货币收入向穷人转移，就会使社会总经济效用增加，社会福利也会增加。于是，在国民收入既定的情况下，对收入进行平均分配能够最大限度提高社会整体福利水平。
　　(二)凯恩斯主义的公平效率观
　　凯恩斯认为，收入分配会影响居民消费倾向。收入分配均等化将提高消费倾向，促进经济增长，而收入分配不平等将最终阻碍资本主义自身的发展。因此，他主张以国家干预经济的方式，增加全社会所有要素的收入，重点提高居民收入，缩小收入差距，刺激消费，增加需求，实现充分就业的经济增长，同时大幅度提高社会福利，实现社会和谐。
　　(三)罗尔斯的差异原则公正观
　　罗尔斯关于公正的研究极大地影响了社会政策界关于分配正义的理解。罗尔斯在假设的无知之幕的原初状态中，就分配正义提出了两大基本原则：第一，每个人都在最大程度上平等地享有和其他人相当的基本的自由权利。第二，社会和经济的不平等被调解，使得人们可以指望它们对每个人都有利，并且所有职务和岗位对所有人开放。后继研究者将两个原则中的第一个原则称为自由原则，第二个原则的前半部分为机会平等原则，后半部分为差别原则。概括来说在社会实际存在着各种各样不平等的情况下，不平等的后果必须对于每个社会成员，尤其是处于社会不利地位的人们有利。
　　三、中国的收入分配政策
　　(一)从公平到效率再到二者兼顾
　　新中国成立以后到改革开放前，中国实行的是计划经济体制，在收入分配方面则是统一分配，在农村体现为工分制，在城市则体现为八级工资制。这种公平程度很高的分配最终表现为共同贫困：1978年中国的人均国民收入世界排名第175位，绝对处于低收入国家行列。十一届三中全会之后，中国的分配政策打破了平均主义的制约，允许一部分地区和一部分人先富起来，最终实现共同富裕。以效率导向为主，兼顾公平，刺激了生产积极性，带来了生产效率的极大提高。中国的人均收入增长率在1978年至2002年间年均增长8.4%。但是，在效率显著增长的同时，分配不均的程度也日益严重。十六大之后，经过二十多年的改革开放，中国国家经济实力大大增强，人民生活总体达到了小康水平，分配制度进入了探索效率与公平良性互动的阶段。现阶段，中国居民收入分配格局的主要特征是城乡居民收入有了大幅度提高，但以基尼系数反映的居民收入总体性差距日益拉大，并且伴随着明显的群体性特征：城乡居民收入差距扩大;东西部地区收入差距明显;行业收入差距越来越突出。自2000年起，中国基尼系数突破0.4的国际警戒线，并持续爬高到2007年达到了0.48。中国从一个收入分配比较平均的国家变成了世界上收入差距较大的国家之一。
　　随着现代化进程的推进，再分配政策在构建和谐社会中的角色越发重要，中国开始学习和借鉴国外成熟的方法，逐步形成并完善由调节高收入群体的税收政策和提高低收入者收入水平的财政转移支付政策为主体内容的再分配政策。通过1994年的分税制改革，目前中国的税收制度共设有29个税种和7个大的税收类别。然而，个人所得税调节力度薄弱、分类所得课税模式不合理以及税率设计的缺陷扭曲了收入分配的调控功能，没能完全起到应有的作用。另外一方面，政府对政府间的财政转移虽然没有达到十分规范，但在一定程度上缓解了中西部地区财力不足的矛盾，保证了各地方政府能正常履行职能，促进地区间公共服务差距的缩小。而政府对居民的转移支付政策则由直接手段和间接手段共同构成，主要包括社会保障支出和反贫困支出以及义务教育调节和公共卫生调节。
　　(二)教育是利器也是软肋
　　教育被认为是实现收入分配公平的有效措施之一，美国经济学家舒尔茨曾在其著作中非常清楚地表述：相对于非人力资本投资来说，教育投资的增长会使总的工资收入比全部财产收入增长的幅度更大，而财产收入分配所造成的不平等要比个人劳动收入不平等严重得多，所以教育投资的增长会减少个人收入分配方面的不平等。西方实证研究发现，公共教育支出确实可以提高劳动者能力从而起到公平收入分配的作用，正如诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家萨缪尔森认为：在走向平等的道路上，没有比提供免费公共教育更为伟大的步骤了。2006年，修订后的《义务教育法》将义务教育全面纳入保障范围，表明中国的九年义务教育的普及水平又跨上了一个新的台阶。为了促使义务教育公平发展，保障弱势群体的义务教育权利，从20世纪90年代中期开始，政府还先后启动了一些对边远贫困地区和少数民族地区有针对性的扶助性工程。但是，由于多方面的原因，义务教育本身还是存在着极大的不公平，资源分配不平等的格局并没有得到根本的改变，因而其调节收入分配差距的作用也受到了很大限制。
　　首先，各级政府分摊义务教育经费不合理。1994年分税制改革后，中央和省级政府集中掌握着国家的主要财力，但却基本上没有负担义务教育经费投入的责任，县乡政府经费薄弱，却承担了大部分义务教育经费的投入，高层政府在教育投入中的明显缺位不可避免地使义务教育陷入非均衡状态。其次，教育财政投入总量不足。2002年公共教育经费占GDP比重的世界平均水平是4.4%，其中高收入国家平均水平为5.5%，中等收入国家为4.3%，低收入国家为3.2%，而中国当年的比重仅为2.1%，远低于世界平均水平和发展中国家的平均水平。再次，公共教育财政投入结构不合理，城乡、地区间投入差距较大，且投入结构失衡，义务教育经费所占比重偏低。
　　(三)在学习和借鉴中完善
　　二战以后，许多发达国家通过运用税收调节、社会福利和保障制度等限制了贫富差距的拉大，有很多成功的经验值得我们学习和借鉴。首先是制定多层次的税收政策，如美国和德国，不仅采用超额累进税率，还进行累进消失的安排，即纳税达到或超过一定数额时，不再按照累进税率计算应纳税额，而是全额适用最高一级的边际税率，这种税制安排对于调节收入分配差距非常有效。其次，由中央财政进行专项拨款，支持地方进行文化发展、职业培训、医疗卫生等建设也是一种普遍有效的形式，如意大利每年将中央财政的三分之一转移给地方政府，其中有三分之二都是专项拨款。再次，大力推行义务教育、普及高等教育、实施专业的培训计划尤为重要。如德国和日本，都将教育列为重要国策，不仅促进社会资源的公平分配，更是有利于国家的可持续发展。
　　目前，中国在收入分配方面促进公平的努力还仅限与减缓收入差距扩大的速度，基尼系数仍远远高于警戒线，探索效率与公平有机结合的分配方式是促进稳定发展的重要一环。首先，要从起点关注获取收入的机会和能力尽可能公平，而能力公平不仅和教育有关和健康也有关，因此也要同步推进教育资源和医疗资源的均衡分配;其次，在分配过程中要充分发挥市场机制，保障竞争环境公平，为市场的有序运行提供法律保障。再次，在分配结果上通过各种再分配手段进行调整，消除绝对贫困，保障弱势利益。最后，积极探索第三次分配机制，即利用慈善、捐助等自觉行为实现更为全面的分配调整，发挥市场和政府无法替代的作用。