2018网络环境下政策制定中公众参与问题探析

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　　所谓政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。公共政策的环境要素比较丰富，有许多划分方法，一般而言可以分为经济环境、政治环境、社会文化环境、国际环境等。我国学者陈振明指出，公共政策环境是指作用和影响国内公共政策的产生、存在和发展的一切内部因素与外部因素的综合，它贯穿于整个公共政策作用的过程，并对公共政策的制定产生一定的影响。从系统论角度看，凡是影响政策的存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境。按照系统论的观点，公共政策是环境的产物，利益集团、官员和其他政策行动者会将环境中存在的问题和冲突传递到政策系统，通过政策行为改变环境。政策环境决定和影响着政策制定者以及政策行为，政策系统也可以反作用于政策环境，政策环境与政策系统相互影响，循环往复。政策环境的基本要素有政策目标群体、政策工具等，公众是其重要的政策目标群体和政策依赖对象。近年来，网络技术推陈出新，席卷全球，被誉为第四次技术革命。网络技术对社会、个体都产生了重要影响，营造了一种全新的政策环境。在学界，针对网络技术带来的公共政策问题，研究成果颇丰，如网络环境下的议程设置、网络环境下的行政问责等。但是过去的研究大多集中在具体的政策过程或者某一阶段，就政策环境中的某一要素进行分析的较少。本文拟针对网络环境下政策制定过程中的公众参与这一要素进行深入分析，深刻全面把握新技术给政策环境、政策系统带来的新挑战，以有利于在网络环境下实现科学决策、文明施政。
　　一、网络政策环境的特征
　　随着互联网的发展，社会和政策系统都受到前所未有的挑战，政策环境也产生了重大变化。本文把网络技术融入政策系统之前的环境认定为传统政策环境，把网络技术融入政策系统之后的环境称为网络政策环境。相对于传统政策环境，网络政策环境具有如下4个方面特征。
　　1.网络政策环境更加开放透明
　　传统政策环境下，政策系统有较为固定的输入、输出机制，这些机制难免会造成路径依赖，正式关系影响、既得利益团体抵制等因素，会导致政策网络趋向封闭、政策制定中的固化、排斥新的进入者、政策网络组成要素之间的隔离，形成政策变迁中无效率的路径依赖。正如美国著名经济学家曼库尔奥尔森所认为的，如果社会中的典型组织只代表其中一小部分人的利益，则该组织必然不肯为增加全社会的利益而作出自我牺牲，该组织在采取集体行动时，就不会关心社会总效益的下降或公共损失。
　　网络技术的发展改变了传统政策环境的封闭状态，形成了开放透明的新特点。电子政务的普及、政务公开的推行很大程度上改变了政府的运作模式，使组织更加扁平化，信息的传递途径发生了重大变化，有利于打破封闭的政策网络。联合国经济与社会事务部将电子政务定义为：政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用于公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区，以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。2001年，我国电子政务应用示范工程正式启动，从而开始了真正意义上的电子政务建设。经过多年努力，电子政务现在已经初现成效，网上办公、网上咨询、网上投诉等功能不断增强，很多地方政府已将此项工作写入基本工作要求，并建立了相应的问责机制。网络技术在政策系统中的运用，强化了政策系统与公众的互动，改进了政府工作流程，提高了行政效率，节约了办公成本;促进了政府职能转变、服务理念更新，增强了政府的服务能力;促进了信息公开，提高了公众参与意识，扩大了公众参与途径，拓宽了公众参与平台。
　　2.网络政策环境使公众的表达途径增加
　　网络不仅为政策系统提供了主动吸纳意见的路径和机会，增加了政策系统的公开透明，还为公众表达意见提供了更顺畅的路径，增加了公众意见进入政策系统的可能性。互联网上的公众参与已经成为我国政策制定的一支不容忽视的力量。
　　2003年，孙志刚事件引发了实施21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，被誉为互联网影响政策第一案。而连续出现的刑讯逼供、冤假错案等事件在网上的舆论声浪，导致了《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》2个司法规定的出台，取消了刑讯逼供所获取证据的有效性，明确了非法获取的物证、书证应当排除。在现实生活中，公众可以通过BBS、新闻跟帖、网上签名、网上论坛、专题讨论、网上征询意见、网上民意调查、网上议政等多种方式与政府官员进行在线交流，通过网上投票、网上建议征集参与政策制定。各级政府通过网络问政于民已经成为常态。互联网能够引发政策议程，政府也可以越来越多地从网络中寻找政策制定的启动点。
　　3.网络政策环境使公众的参与能力提升
　　网络提供的更丰富、更快捷的学习途径，有利于公众政治素养的提高和政策参与能力的提升，有利于整个社会政策参与水平的提高，有利于公共理性的培育，有利于参与型政治文化的建设。外事问Google，内事问Baidu就是互联网对人们学习能力、学习机会、学习途径影响的有力证明。一方面，互联网提供了便捷的学习条件和途径，改变了千百年来知识靠面对面或依靠书本等的获取方式，改变了人们的学习习惯，为人们的学习提供了便利条件，各个学科领域的知识得到快速普及。另一方面，在风起云涌的网络事件中，网民特别是具有专业知识的网民往往会成为舆论领袖，引导事件朝着明晰化方向发展，再通过传统媒体的跟进，既引起社会高度关注，也对社会进行相关知识的普及。网络是一个开放的舆论场地，各种专业知识通过网络可以互相交流，比较鉴别，起到了开启民智的作用。在网络上，公众通过广泛的交流讨论，对一些社会问题达成基本共识，形成抱团取暖、互相激励的参与意识。网络上声势浩大的参与活动提高了网民乃至全社会的政治参与能力。同时，互联网可以为更多专业人士尤其高水准的专家表达意见提供方便，强化了政策制定中专业技术人员的贡献力度，拓宽了政策方案的选择空间，提高了政策制定的科学性。可见，互联网能有效地进行政策参与动员，普及政策知识，有利于政策被广大公众接受。