2018城市新贫困治理问题研究

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　　〔摘要〕 城市新贫困治理经过二十多年的努力，取得了巨大成就，体系日臻完善。但也存在治理主体单一且有缺位现象、治理理念狭隘滞后、治理内容简单且形式单一等问题。城市贫困治理下一阶段的主要任务是推进治理主体的多元化，形成家庭―社区―社会机构―政府协同负担的全面治理体系，促进中西方慈善伦理的有机结合以及构建城市贫困测量的指标体系，全面落实分类救助。
　　〔关键词〕 城市新贫困，贫困治理，社会救助
　　20世纪80年代以来，城市贫困现象呈现出一个显著变化，即由三无(无经济收入、无劳动能力、无赡养人)人群构成的传统贫困扩展到新贫困。城市新贫困群体是经济体制转轨、制度转型的产物，主要包括三类人群：(1)家庭人均收入低于最低生活保障标准，或家庭人均收入虽然高于最低生活保障标准，但支出过高造成负担沉重的城市居民(主要是下岗职工和4050人员);(2)因城乡二元结构导致的福利分割而无法享受平等权利，在生活上陷入贫困的在城农民工;(3)自身能力与市场需求错位，遭到劳动力市场排斥，缺乏自信，难以融入社会的新失业群体。该群体的规模伴随经济体制改革的推进呈现日益扩大的趋势。城市新贫困群体的复杂构成及多元化需求给新时期城市贫困治理事业提出了更高要求。如何为新贫困人群提供人性化救助与服务、提高贫困治理的效率是城市经济社会发展不可回避的现实课题。
　　一、城市新贫困治理的进程
　　城市新贫困问题的爆发源自20世纪80年代末开始的经济体制转轨、企业改制、产业结构调整升级和城市化进程的推进。城市新贫困治理事业正是始于这一时期，大致经历了三个阶段：(1)1993年3月至1999年10月为探索阶段，1993年，上海市率先推出城市居民最低生活保障措施，拉开了城市贫困救助政策改革的序幕。1997年，《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》进一步加大了推行城市最低生活保障措施的力度。经过逐步试点、推广，到1999年，城市最低生活保障政策在全国基本铺开。(2)1999年10月至2014年1月为提高完善阶段。1999年《城市居民最低生活保障条例》正式出台，标志着城市居民最低生活保障政策正式成为国家的一项法规制度。此后，城市最低生活保障不断扩大覆盖范围，提高救助水平，救助规模、强度明显增大，构筑了一套针对城市低保人群的社会救助体系。此外，对临时救助的探索和实践也同时展开。(3)2014年2月《社会救助暂行办法》和10月《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》的发布，标志着我国的城市新贫困治理事业迈上了一个新台阶。《办法》首次对我国的社会救助制度进行了全面系统的顶层设计，确立了社会救助制度的新格局。经过二十多年的探索和实践，我国基本形成了以城市居民最低生活保障制度为主、其他类别社会救助(包括医疗、住房、教育、就业、司法等方面的救助)为辅的城市新贫困治理体系，取得了显著成效。
　　一是城市最低生活保障的质量不断提高。所谓质量提高，主要指最低生活保障的覆盖面不断扩大、救助水平不断提高的同时，加大了对贫困者及其家庭的动态监测，入保和退保机制更加透明、畅通。这一变化从表1中数据的走向即可观察到。在1999年至2009年的10年间，城市低保救助范围逐年扩展，与此伴生的是救助水平低，很多城市连贫困家庭最基本的生存需求都难以保障。从2010年至今，保障人数逐渐下降，救助水平却不断提高。一方面是因为企业改制所导致的下岗失业高峰随着退休、子女入职等因素逐渐消退，另一方面是政府加大了对福利欺诈、福利依赖等问题的治理，清退了一批骗保赖保人情保权力保关系保，净化了低保制度的运作环境，提高了运作成效。
　　二是加大了对贫困人群特殊需求的满足力度。政府在尊重贫困群体需求多元化的基础上，不断完善医疗、住房、教育、就业、临时等方面的专项救助体系，相继出台大病医疗救助政策，经济适用房、廉租房、公租房等保障房援助政策，贫困助学政策、就业培训与安置政策、临时救助政策等，构筑了一道托底性社会保障安全网。
　　三是逐步将低保边缘户、农民工、流动人口等困难群体纳入保障体系。各城市增加了对低保边缘户的救助项目，尝试探索城乡统筹、城乡一体的社会保障机制。尤其是《社会救助暂行办法》的出台，首次在制度层面为城市流动人口、低保家庭之外的边缘人群，因重大疾病、突发事件、意外伤害等特殊原因陷入临时性、紧迫性生活困境的贫困家庭接受救助作出了政策安排。同时，该办法也吹响了城市贫困治理体系新一轮改革的号角。城市新贫困治理体系改革的对象是城市贫困治理在主体、内容、理念等方面存在的问题。
　　二、城市新贫困治理中存在的问题
　　截至2013年底，全国城市低保对象共有1097.2万户、2064.2万人，城市低保边缘群体人数至少也在2064.2万人①，农民工总量近2.7亿人②。此外，根据劳动与社会保障部的调查报告，目前我国每年实际新增劳动力均在1000万人左右，只有40%～50%能够实现就业。其中，15岁至29岁的青年总体失业率为9%，高于目前6.1%左右的全社会平均失业率，而且他们中的大部分为长期失业③。按照各类人群的现有规模，可以保守估计我国城市新贫困群体总人数约为3亿人。也有学者指出，如果按照发达国家的比例测算方法，以当地平均消费支出的60%来估算，我国城市相对贫困人口(有城市户口)会达到1.5亿～1.8亿 〔1 〕，再加上绝对贫困人口数以及在城外来贫困人口数，城市贫困的总体规模也不下于3亿人。换言之，我国以最低生活保障为主体的城市贫困救助实际容纳量仅为需求量的6.7%，存在巨大的救助缺口，是国家财政难以承受的。尽管城市新贫困治理也取得了一些成效，但如上这种状况也说明治理中存在一些不可忽视的问题。
　　(一)治理主体单一且有缺位现象。贫困治理的主体缺位问题实质是治理责任落空问题，但又不是全部落空，而是新贫困群体内部各细分群体的社会救助责任部分落空问题。在二十多年的最低生活保障制度实施过程中，治理主体的单一及缺位实际造成低保人群和非低保困难人群的分化。
　　城市低保群体社会救助主体单一，政府是低保群体社会救助责任的主要承担者。从1999年《城市居民最低生活保障条例》出台至今，城市最低生活保障不断扩大覆盖范围，提高救助水平，救助规模和强度明显增大。2014年，北京市城镇低保标准提高到每人每月650元，上海市调整为每人每月710元，广州市也增长到每人每月600元。虽然各城市的低保标准因各地经济发展水平和财政状况多有差异，但整体增长的趋势非常明显。此外，城市各公共服务部门也依据低保认定，给城市贫困家庭提供生活能源供应、子女入学、重大疾病、丧葬等方面的综合救助，从而形成了一整套针对城市低保群体的救助体系。相较于政府的突出地位，社会团体、慈善机构、社会工作等民间力量的参与程度不足无疑会限制针对低保群体的福利供给的类型与质量。