2018城乡环境正义：问题、原因及解决路径

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　　〔摘要〕 城乡环境正义是环境正义问题在当代中国的重要表现形式，其实现过程中面临的问题较多，其中环境权力的分布不均是重要诱因之一。从多维权力分布的视角出发透视当代中国城乡环境权力分布状况，发现城市在强制性权力、制度性权力、结构性权力和生产性权力的分布上相对于农村处于绝对的优势地位，严重阻碍了城乡环境正义的实现，必须从权力结构调整的视角出发改革既有的环境管理体制，改变现有的城市精英主导的环境话语体系，构建城乡一体的环境共同体，从而推动城乡环境正义的实现。
　　〔关键词〕 城乡环境正义，权力动因，环境共同体
　　环境正义作为环境问题研究的重要领域，自20世纪70年代以来一直都是社会科学研究的重点。美国环境保护局将环境正义定义为在环境法律、法规和政策的制定、使用和执行等方面，全体国民，不论种族、肤色和财产状况的差异，都应得到公平对待和有效参与环境决策。罗伯特布拉德将环境正义分为三种形式：程序正义、地理正义和社会正义。彼得温茨认为环境正义缘起于自然资源的稀缺性，其实质就是分配正义。大卫施朗斯伯格则认为环境正义不仅仅是分配的问题，还涉及到承认、参与和能力。综合诸位学者的解释，我们可以发现西方学者在对环境正义进行定义的时候，环境收益和环境负担的公平分配始终是环境正义的核心内涵。印度学者古哈从印度环境保护的现实状况出发，指出发展中国家的环境正义不是简单的环境资源的公平分配，更涉及到经济和政治资源的公平分配。国内学者对于环境正义的界定大多将其划分为这样几种类型：群体环境正义、城乡环境正义、区域环境正义、国际环境正义以及种际环境正义等，这一分类充分考虑了当代中国城乡和区域发展不平衡的现实国情。其中，城乡环境正义简而言之就是城市和乡村之间环境收益与环境负担的公平分配，具体来说就是在环境资源的分配和环境保护过程中城市和乡村得到公平对待。笔者主要从多维权力分布的视角分析我国城乡环境正义实现过程中遇到的问题，分析其原因，并提出解决思路。
　　一、实现城乡环境正义过程中存在的问题
　　与国际环境正义、区域环境正义相仿，城乡环境正义包含了城市和乡村两种不同的地域范畴;与群体环境正义相仿，城乡环境正义涉及到当代中国最大的两类人群：市民和农民。因此，城乡环境正义本身既包含地域因素，也内含着职业因素和身份因素。有学者将布拉德对于环境正义的三种分类应用于我国城乡环境考察中，认为我国当前城乡环境二元趋势所体现出来的环境正义问题，也可以从布拉德的环境正义的三种分类中加以考察，认为城乡环境正义问题表现为：城乡环保制度安排和环境资源分配中的程序正义、城乡环境补偿中的地理正义和城乡居民承受环境风险的实质正义〔1 〕。笔者认为，城乡环境正义问题的表现形式多样，但主要可以包括以下几个方面：
　　第一，城乡环境法制资源分配不公。法制资源分配不公突出表现在立法和执法两个层面。我国的环保法律体系包括宪法、环境保护法律、环境保护法规、规范性文件以及一些资源类的法律法规，其中《中华人民共和国环境保护法》是环境保护体系的基本法，环境资源保护类法律主要包括水法、森林法、草原法等等，污染防治类的法律包括大气污染防治法、水污染防治法等。目前我国环境保护方面的法律有三十多部，行政法规有九十多部，2015年开始实施的新环保法在信息公开和公民参与方面更是有了明确的规定。可以说，中国的环境保护法律体系基本完备。但是，不能因此否认现行的环境保护法律体系以城市为主，而农村环境保护法制不健全。虽然新的环保法增加了各级人民政府应当促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，保护农村环境，县、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治等内容的规定，但是关于农业的生态补偿、城市向农村转移污染物等问题并无具体的可操作性规定，水污染防治法等法律法规中普遍存在着在农村适用困难的问题，整个环境保护法律体系中对于农村环境保护的规定散见于各个单项法律规定之中，并没有专门的农村环境保护法律，农村和农民的环境权益保障仍有待进一步加强。在执法环节，城乡的差异更为明显，城市的执法机构和人员配备不成比例的远远多于农村，乡镇环境监测和环境法律执行亟待加强。
　　第二，城市向农村转移污染产业和污染物而无相关补偿。20世纪70年代末之后很长一段时期，工业三废的污染严重，绝大部分都直接排入江河和农村，甚至到80年代还存在着大范围的用工业污水进行灌溉农田的情形，造成大范围的土壤和耕地污染。改革开放之后，随着城市的产业升级，许多重污染性企业纷纷迁往农村，在农民环境知识缺乏和地方政府招商引资的背景下，直接对农村造成了几乎不可逆的环境破坏，而这种环境破坏者却没能承担相应的责任。
　　第三，城乡环境治理投入不均。从新中国成立以来，我国在环境治理投入中，从来都是城市优先，农村的环境投入增长缓慢。从表1可以看出，国家环境污染治理投资中绝大部分资金都投入了城镇环境基础设施建设之中，而且城镇环境基础设施投资占环境污染治理投资总额比例持续增长，从2001年的56.21%到2005年的57.18%，再到2012年的61.34%，而2013年的《中国环境状况公报》显示，2013年，中央农村环保专项资金投入规模才60亿元，中央和地方共安排农村饮水安全工程建设投资324.35亿元，而城镇市容环境卫生仅2012年一年的投入就达398.6亿。环境治理投入不足直接导致农村环境公共服务进展缓慢，截至2013年底，燃气普及率仅达到45.1%，而绿化覆盖率仅15.4%，人均道路面积12.2平方米;全国农村用水普及率达仅到59.4%，集中供水的行政村比例为61.3%，对生活污水进行处理的行政村比例达只有9.0%，对生活垃圾进行处理的行政村比例只有35.9%。由于我国长期以来的环境管理采取的是源头控制和总量控制的方式，城市工业企业的环境污染处理设施的建设得到大量的优惠政策，农村面源污染的治理则难以获得此类优惠政策，未来有可能推行的碳排放交易制度等市场化环境管理手段则使得城市相较于农村能够得到更多的财政补贴，这将使得本就差距巨大的城乡环境治理投入进一步拉大。