2018我国现行宅基地置换模式下存在问题研究

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　　[摘 要]随着我国城市化进程不断加深，城市建设用地亟需和农村集体土地浪费现象严重，这种城乡二元结构导致矛盾日益激烈，促进了我国又一次土地改革，宅基地置换这一全新制度构想应运而生。笔者以现行的宅基地置换试点地区：天津、广东、成都、重庆4地出现的问题为出发点，以期为宅基地置换制度的不断完善略尽绵力。
　　[关键词]现有模式;宅基地置换;权利保障
　　1、宅基地置换综述
　　1.1 宅基地制度存在的问题
　　1.1.1 一户多宅和超标占地
　　我国对集体土地的监管并不严格，现实生活中农村居民大多散居，并没有合理的统一规划区，加之继承行为及祖宅不卖等风俗习惯，许多村民都占有不止一处宅基地。以四川省的规定为例：20～ 30m2的人均宅基地占有面积，其中每户人口3人以下的算3人，5人以上的算5人。可现实的四川省农村宅基地问题调查分析报告显示，在问卷调查的四川省15个省辖市、2个县级市的20个村中，超过一半的村庄中人均宅基地面积超标严重，甚至达到了150m2u人以上。
　　1.1.2 空心村现象
　　工业化作为城市化的动力，不断推进国家城乡一体化的快速发展，然而我国的现实状况却是，农村失去土地的大量劳动力促使城市化速度远超工业化速度。2014年1月20日，国家统计局发布数据，截至2013年末，我国城镇常住人口73 111万人，比上年末增加1 929万人，城镇人口占总人口比重为53.73%。中国社会科学院社会学研究所所长李培林表示，这标志着我国从此进入以城市社会为主的新成长阶段，越来越多的农民将留在城市发展、定居。然而农民的身份并未因其住所的改变而发生改变，他们仍然享有宅基地使用权，这就导致相当一部分宅基地闲置。
　　1.2 宅基地置换的概念
　　城市的土地归国家所有，农村的土地归集体所有，村民对宅基地享有使用权。宅基地置换是指在政府的统一安排下，将宅基地使用权及上面的附着物(建筑物、附属设施等)，按事先协商并制定好的标准，换取城镇公寓住房。政府或集体把腾换出来的宅基地进行更加合理的开发利用，通常通过流转之后直接国有化，进行房地产开发，此外还会鼓励村集体大力发展第二、第三产业。这一置换方法不仅解决了城市土地紧缺的现状，还为农民住房提供了保障。
　　1.3 宅基地置换的意义
　　宅基地置换解决的问题：一是土地利用效率极大提高，闲置的土地资源不再浪费;二是农民可依靠手中的初始权满足其在城市的住房需求。城市的生活成本对农民来说过高，没有足够的经济能力在城市中买房，农民工仅靠自己的力量难以解决住房问题。在当前制度的约束下，只有依靠农民手中的初始权才能满足农民工在城市的住房需求。
　　2、宅基地置换推行的4种模式
　　2.1 天津以宅基地换房模式
　　具体做法是：由天津市政府牵头，东丽区政府负责具体操作，专门成立一个用于宅基地置换的单位天津滨丽公司，主要负责征收、融资、新住宅建设工作。农民以宅基地(包括村庄用地)换取城镇住宅，迁入小城镇居住，换房完成以后，多出的公寓住房或建设用地，可以作为将来的置换指标，或直接进入市场按照商品房的价格出售，以此来冲抵前期的建筑费用。
　　2.2 广东三水区建设用地异地增减挂钩试点模式
　　三水区政府选择1～2个条件成熟的村开展试点工作，首先，划定单家独户式村民住宅禁建区，将无人居住旧村复耕或村民上楼节约出来的村建设用地指标，异地交换给三水新城、西南中心城区等建设条件较好的地区，以推动城镇化进程。作为改革排头兵的广东省在解决土地资源稀缺的问题上，做出了表率作用。
　　2.3 成都双放弃模式
　　有以下几个核心要点。一是双放弃的主体必须是人均年收入高于8 000元，且其中6 000元以上的收入要来自非农业农民。二是参加此种模式的农户能够获得以下待遇：(1)房屋补偿;(2)农户可以参与城市养老保险，并享受所在区的财政补贴等一系列社会保障;(3)农户可以以优惠价格买安置房。
　　2.4 地票模式
　　2009年12月，农村土地交易所在山城重庆成立，与此同时，一种全新的土地交易模式――地票诞生。所谓地票是指包括农村宅基地及其附属设施用地，乡镇企业用地，农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。这种模式将土地的交易票据化，把空间上不可转移的、固化的土地资源转化为可流动的资产。先造地后用地是地票交易的核心，它突破了城乡土地市场的隔离，利用市场化机制，确保城市建设用地增加的同时，农村集体土地面积不会减少。
　　3、宅基地置换存在的问题
　　3.1 强制拆迁
　　宅基地置换的主体包括政府、村集体、个体农民，因此，三方主体的协商一致是整个置换项目顺利开展的前提，尤其要以个体农民完全真实的自愿同意为大前提。然而现实情况下，政府处于相对强势的地位，对农民意愿的尊重程度值得深思。虽然整体的置换项目对村集体和农民个体是有利的，但也不排除个别农民因为某些原因不愿意置换。毕竟整个置换过程是以政府为主导方，难免会因众口难调而侵害到个别人的利益，从而将现实中原本应建立在自愿基础上的宅基地置换异化为农民的被上楼。
　　3.2 产权瑕疵
　　置换之后的土地性质，通常有两种归属。第一，凡是在政府规划区内的土地，统一变为城市土地，归国家所有;第二，仍然为农村集体土地，归集体所有。这两种做法，各试点区并没有统一采用，但可以看到的是，无论基于哪种立足点采用了其中一种，都会出现问题。若采用第一种，土地最后的归属是收归国有，那么就又会被诟病为变相征地，损害农民利益。若采用第二种模式，那么国家严厉打击的小产权房又会野火烧不尽，春风吹又生。
　　3.3 非法流转
　　法律规定的不完善，导致我国对集体土地的流转方式、条件、范围、期限等无法可依，大量农村土地非法流转，严重扰乱土地市场秩序。例如京沪地区的郊区，由于其依附经济发达地区，成为小产权房非法买卖的高危地区，严重影响房地产交易市场的秩序与安全。现实情况下，非法流转的受益主体往往是谁流转、谁受益，严重侵害了农民集体的利益。