2018建立中央统筹的养老保险关系转接制度构想

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　　一、建立中央统筹的养老保险关系接续转移制度的重要意义
　　城乡养老保险制度是城镇职工基本养老金保险、机关事业单位养老金制度之外的第三种公共养老金计划，国家的社会保障体系将进一步呈现出碎片化的状态。并且在制度确立之后，碎片化状态将长期稳定。制度的碎片化本身并不构成问题，因为对任何公共政策安排而言，其功能相对于制度是更稳定的因素，实现相同的经济功能可以有不同的制度安排。均一化的养老金制度忽略了人们经济地位的不同和偏好差异，会产生更多的福利损耗，相比较而言，当前选择碎片化制度即便不是最优，亦是不得已而为之，但是制度碎片化之后产生的弊端也不能忽视。
　　当前，我国处于快速城镇化的进程中，人口在城乡之间迁移流动。乡城的流动人口中，主要包括被征地农民和农村剩余劳动力到城市就业人口。而城乡的流动人口中，主要是农村剩余劳动力到城市就业后的回迁人口。城乡居民养老保险是一个以覆盖农村劳动者和城市非正规就业群体的制度，如果制度不能和城镇职工基本养老保险实现顺利衔接，那么农民工等群体会在工作转换的时候遇到障碍，要么丧失自己已经积累的养老金权益，要么为了保留养老金待遇而放弃改变工作的机会。因此一个有效的社会保障体系应该能够做到各个子制度之间的顺利衔接。
　　城乡居民养老保险制度的建立，必须要充分考虑与城镇职工基本养老保险制度的衔接和融合办法，使制度之间能够可转换、可衔接。同时，也要考虑跨统筹地区流动时的转移衔接问题。就短期内我国社会保险制度不可能有大幅度调整的情况而言，对于制度之间的衔接，可以尝试采取缴费金额和缴费年限折算的方式来处理;对于跨地区之间的制度衔接，在未实现社保基金全国统筹前，在地区利益因素影响下较难实现，目前普遍的做法是将参保人员个人账户储存额一次性退还给本人的方式。
　　现行基本养老保险制度是按人群分设的，不同人群只能参加对应的养老保险制度，跨制度参保一般不被允许。但是，这种将每类人群限定在某个特定的养老保险制度之中的做法，不合理也不公平。实际上，就个体来看，收人高低、缴费能力强弱并非完全按城乡、职业等划分，有的农村居民甚至比城市居民的收入还要高，未就业的人可能家庭经济状况也非常好，不应该限制这些人参加相对高进高出养老保险制度。因此，在现行分设不同水平的多元养老保险制度的情况下，要解决制度衔接问题，首先应该打通不同制度之间的参保障碍，扩大各项养老保险制度的开放性，探索逐步实现不以户籍和就业状况为条件、参保人可自由选择参加任何一种的养老保险制度。而就长远来看，建立一个全国统筹的、统一规范的、普遍适用的社会保险制度，是我国社会保险事业发展的必然选择。
　　二、建立中央统筹的养老保险转移接续制度构想
　　1、改革缴费年限
　　现行的城乡养老保险待遇转移接续制度会使劳动者待遇在转换过程中蒙受损失，已经积累的养老金权益得不到充分承认，增加了进行工作转换的机会成本。对于宏观经济而言，不合理的政策造成了阻碍劳动力合理配置的人为壁垒，扭曲劳动市场。对于参保者个人而言，如果他因为政策不合理而放弃工作转换，那么是对个人发展权利的放弃和追求幸福的限制。如果他承认政策规则，则意味着放弃了自身应得的公平。无论哪种选择，参保者都会面临一定的福利损耗。而导致流动人口在养老保险关系转续时便携性损失的原因在于制度障碍，不管是参加城镇职工养老保险还是城乡居民养老保险，都必须缴费满15年才能享受基础养老金，否则将丧失相应权益。毫无疑问，这一制度是基于城乡养老保险分立的背景而设计的，目的在于强制参保人参加某种养老保险以获得基本的养老金水平。
　　因此，政策优化的可选方案是改革缴费年限规定，实行累计缴费年限+分别计算待遇+累计养老保险权益的待遇衔接政策，即参保人合计缴费满15年即可获得养老金权益，基于权益和义务相对应的原则分别计算两种养老保险待遇。根据这一方案，由于城保基础养老金待遇计发与缴费年限挂钩，改革后待遇计算不存在制度障碍和技术难题，城居保基础养老金可以按实际缴费年限与规定的最低缴费年限(15年)的比例按权重发放，参保人权益不会发生便携性损失。这一方案并不存在制度转换问题，因而不会有投机套利行为的存在，也不影响城乡养老保险各利益主体的相关利益。并且，它是基于城乡养老保险统筹发展而设计的，有利于政府逐步加大对新农保的投入而缩小城乡待遇差距。虽然参保人退休后享受两份养老保险权益，但为了避免参保人获得双重补贴，不应允许同时参加两种养老保险，相关部门需要统筹城乡养老保险的管理。和旧的转移接续政策相比，这种办法体现了贡献与福利对等的原则，使得养老金制度具有更好的可携带性。劳动者既不会因为工作转移导致缴费年限不足而无法领取养老金，也不会因为流动就业产生养老金权益的丧失和缩水。
　　2、提高统筹层次
　　虽然目前中国还处在社会经济的转型时期，还要经历长期的城镇化和工业化进程，还存在着严重的二元社会经济结构。但是，这只是养老保险制度设计所要考虑的社会和经济背景，而不应该成为建立国家级统筹养老保险制度模式的桎梏。
　　二元结构下，地区间发展不平衡的确不利于建立一个中央统筹的养老保险制度，也是养老保险各碎片间不能顺畅接续的重要原因，主要问题在于欠发达地区的融资存在极高的道德风险，逆向选择势必逐渐导致制度收人递减，最终可能为中央财政带来风险。但是，如果将传统的待遇确定型(强调退休待遇相对平等的一种缺乏精算联系的制度)养老保险制度改造成缴费确定型(强调权利和义务基本对等的一种富有精算联系的制度)，就能完全克服二元结构下的道德风险和逆向选择。缴费确定型养老保险制度的要义就在于，只要在缴费和受益之间建立起密切的精算关系，就可将全国的养老保险基金融合到一个大帐户，相当于将一个商业寿险公司等比例地放大到全社会，就能跨越经济发展不平衡的鸿沟，消除收支盈余地区对杀富济贫的顾虑，通过完全精算联系一步到位实现全国统筹的终极目标，制度与制度之间的转移障碍被清除，从而真正实现无缝衔接。