2018美国高等教育绩效拨款政策实践及其启示

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　　美国拥有较为完善的教育体系，公立大学与私立大学并存，研究型大学、教学型大学和社区大学层次分明，营利性私立大学和非营利性私立大学界限清楚，研究生、本科生、专科生不同层次教育同步发展。美国非常重视各类大学的定位，政府对公立大学一般也都有明确的定位要求，甚至通过立法来加以规定。大学一旦定位明确后，就成为教职工、学生共同追求的目标。大学力求办学特色，追求学校、学科、专业及培养人才的个性，追求与其他学校的差异，努力打造自身的社会品牌形象。在不同学校之间，形成分工明确、竞争有序、合作共赢的高等教育体系。
　　摘要：受分权管理体制的影响，美国州际间高等教育绩效拨款政策差异较大，但普遍具有评估基础性、谈判协商性和主体参与性等鲜明特征。这种拨款政策在有效体现州政府政策取向和响应问责制、提高高校办学质量与效益的同时，也具有实施成本较高、容易导致高校出现功利化倾向等弊端。美国高等教育绩效拨款的产生、发展及经验教训值得我们探究与借鉴。
　　关键词：高等教育;美国;绩效拨款
　　一、美国高等教育绩效拨款的产生背景及其演进发展
　　20世纪80年代以来， 伴随着新公共管理运动的影响、州财政预算紧缩和公众问责的兴起，美国高等教育财政体制发生了比较大的变革，其中一个重要的方面是各州拨款政策的设计普遍引入了绩效因素。
　　首先，新公共管理运动的影响。20世纪70年代末，面对严峻的财政危机与信任危机，西方国家普遍开展了一场旨在将企业绩效管理的理念引入政府管理领域的改革浪潮，这股浪潮称之为新公共管理运动。该运动强调竞争引入产出控制 与绩效管理等核心理念，主张用市场的力量来推进政府改革，通过绩效评估来测评公共部门的产出绩效，实行竞争、优胜劣汰的机制，促使公共部门提高公共产品和服务的供给质量与效率。这场运动为美国高等教育拨款政策的改革提供了坚实的理论基础和充足的思想动力。
　　其次，州财政预算紧缩的压力。高等教育规模扩张和州财政预算紧缩是美国实施绩效拨款的直接原因。二战以后，美国高等教育规模增长迅猛，至1971年，高等教育毛入学率已达50%，进入普及化阶段。20世纪70年代末，里根政府实施财政紧缩政策，联邦经费投入大幅削减，开始强调州政府的责任。州属高校的运行基本由州政府维持，州财政支持比例不断下降， 1985-1995年，支持比例从44、9%下降至38、12%。[1]而同一期间，公立大学的学费增长了115%，两年制社区学院增长了228%。[2]在教育成本和学生学费大幅上升而州财政日益紧缩的多重压力下，政府、社会公众均希望通过实施绩效拨款政策来促使高校提高服务质量与水平。
　　再次，公众问责的兴起。高等教育规模不断扩大、学生入学率不断攀升而州财政负担高等教育费用的愿望与能力却日益减弱。[3]这些直接导致美国高等教育质量大幅滑坡，民众对高等教育机构的信赖度锐减。1983年美国卓越教育委员会的《国家处于危险中》报告，在公众中引发强烈反响，公众不仅批评与谴责教学质量的平庸，而且更加关注高校用纳税人的钱该做什么、做了什么，关注公共资金使用的方向、效益与效果。在这种公众问责兴起和绩效关注渗透的情况下，美国各州高等教育绩效拨款的思想应运而生。
　　可见，美国高等教育绩效拨款的产生既有新思想运动带来的强劲推力，也有对州政府财力的现实考量;既响应了社会关注绩效的诉求，也顺应了世界高等教育财政拨款改革的基本趋势。
　　美国高等教育绩效经费政策主要经历了绩效评估、绩效报告和绩效拨款三个阶段：
　　1、绩效评估阶段。20世纪80年代中期，为应对公众对于高等教育质量的质疑，美国许多州开始制定和实施绩效评估政策。主要是通过对公立高校本科生学习质量、教师教学质量及公共资源使用的效率与效益评估，促使高校查找问题、解决问题，达到提高内部绩效和响应问责的目标。实践表明，这种政策能够实现提高内部绩效的目标，但问责的目标很难达到，很多高校不愿意承担问责的责任。至80年代末，这种政策开始衰落。
　　2、绩效报告阶段。20世纪90年代早期，为了修正绩效评估的政策缺陷，美国一些州或地方政府开始实施新的法规，强制了公立高校的问责责任，明确要求公立高校陈述工作的目标与任务，并将工作的过程、结果及有效性向政府和公众报告。绩效报告政策依据信息的公开规则达到了问责的目标，但是这种政策耗资巨大、细节较多，经常受到高校和教职工的抵制。至90年代中期，这种政策开始退步。
　　3、绩效拨款阶段。20世纪90年代中期，绩效拨款在美国开始流行，到2001年，美国已经有19个州开始使用绩效拨款。绩效拨款直接体现了高校的经费分配与绩效表现之间的关系，使得高校更加关注提高内部绩效与追求问责。目前绩效拨款政策在美国许多州还不稳定、不成熟，实施过程中还存在一些障碍或问题，但它代表了世界高等教育拨款制度改革的方向，在今后很长时间内将具有一种持续的发展势头。
　　二、绩效拨款的实施过程
　　绩效拨款的实施主要包括绩效拨款的发起、设计与执行。为了更好地认识美国高等教育绩效拨款的实施过程，下面重点选择具有代表性的南卡罗来纳州和田纳西州作比较分析。
　　1、绩效拨款的发起。美国高等教育绩效拨款的发起有强制发起与非强制发起两种方式。南卡罗来纳州是由政府强制发起，1996年该州议会正式颁布了实施绩效拨款的359号法案，规定了公立高校在9个领域的37个指标。[4]这种发起方式强调了政府的主体地位，而忽视了高校参与协作的重要性，不利于得到高校的认同和接受。田纳西州是由高等教育协调机构和高校共同发起，1979年该州高等教育委员会宣布开始实施绩效拨款项目，并与高校协商制定了10项绩效指标。这种发起方式避免了政府的强制规定，体现了高校的主体地位。
　　2、绩效拨款的设计。绩效拨款的设计主要包括绩效指标的选取、指标类型的选择、绩效成功标准的制定、绩效拨款的水平等。
　　(1)绩效指标的选取。绩效指标的选取主要受绩效拨款发起方式的影响。南卡罗来纳州是政府强制发起，指标的选取更多地倾向于政府的政策取向与响应问责，然后才是关注高校的内部质量。田纳西州是非强制发起，指标的选取倾向于关注高校内部质量与响应问责的结合，同时适度地关注州政府的政策取向。相对来说，田纳西州绩效指标的选取更具合理性、系统性，考虑了内部需求与外部环境的统一，既能获得高校的认同，也能获得政府与协调机构的支持。
　　(2)指标类型的选择。指标类型一般分为投入指标、过程指标、产出指标与结果指标。南卡罗来纳州是典型依赖过程的指标，37个指标中有50%以上是过程指标，而只有三分之一是关注高校质量的产出和结果指标。如学生毕业率、高校对州内市民的可使用度等。南卡罗来纳州是全美选用绩效指标数量最多的州。田纳西州重点关注产出指标，10项绩效指标中产出指标占6个，包括毕业生一般标准化考试成绩、专业的外部评议成绩等。另外，田纳西州对办学使命不同的两年制社区学院和四年制高校，分别设定了不同的绩效指标。
　　(3)指标权重的确定。指标权重反映了相关利益主体的发展倾向，有平均权重与非平均权重两种。南卡罗来纳州采用的是平均权重，每个指标的权重都相同，这样难以突出政府发展的重点。田纳西州采用的是非平均权重，按照百分制形式赋予每个指标不同的权重;非平均权重能够突出发展的重点，但容易导致高校片面追求权重大的区域，出现短期的功利化倾向。
　　(4)绩效成功的标准。衡量绩效成功的标准有三种方法：高校自身的纵向比较、同类高校的横向比较、与事先设定的目标比较。南卡罗来纳州采用同类高校之间的横向比较，这种方法带有明显的惩罚性与竞争性。主要是将全国范围内同类高校的平均表现设定为基础标准，将教育经费分为与上一年等量的拨款经费和当年新增的拨款经费两部分;等级达到或超过标准的高校，将获得与上一年相同的拨款经费;没有达到标准的，则按上一年所得经费的3%-5%扣减;只有明显超出标准的高校才能获得一定比例的新增经费。[5]田纳西州采用的是纵向比较与横向比较相结合的方法，这种方法具有典型的非竞争性与纯奖励性的特征。如绩效表现突出的高校可以获得额外的奖金，但绩效表现不佳的高校不会受到惩罚;一所高校获得奖金与否及获得数额的高低，不会影响到其他高校的经费拨款和奖金数额等。
　　(5)绩效政策的评估。南卡罗来纳州一般每2年或3年评估一次，评估小组由高等教育协调机构、政府立法部门及相关学术委员会的代表等组成，评估涉及的指标调整、权重修改等的决定权由政府负责。田纳西州每5年评估一次，评估小组由高等教育协调机构、高校的代表等组成，评估修改的最终决定权归评估小组负责。
　　(6)绩效拨款的水平。南卡罗来纳州是全美唯一将教育经费全部进行绩效分配的州，其他州绩效拨款的数额基本维持在0、5%-6%的水平。田纳西州除了第一阶段(1979-1982学年)是2%，其余各阶段均维持在5%-5、45%左右。两个州的绩效拨款水平有着巨大差异，最主要原因是两者绩效拨款实施的目的不同，南卡罗来纳州是为了推动整个州高等教育预算管理的改革，[6]而田纳西州则是追求一定程度上的高校内部绩效提高与响应问责。
　　3、绩效拨款的执行。绩效拨款的执行主要涉及绩效拨款的领导群体、执行时间与配置方式。
　　(1)领导群体。南卡罗来纳州最初阶段只是由政府政策制定者领导，后来逐渐转移给了高等教育协调机构和商业界的领导。田纳西州的领导群体包括高等教育委会员、公立高校领导、相关协调机构人员等。
　　(2)执行时间。南卡罗来纳州一般给予的时间较短，比较仓促。田纳西州给予的执行时间较长，照顾到了每个利益群体，相对来说比较合理。
　　(3)配置方式。南卡罗来纳州与田纳西州的绩效经费都是政府正常的年度预算经费，不是额外资金，这样避免了州财力波动的影响，保证了拨款的长期性与稳定性。不同的是南卡罗来纳州是将教育经费全部以绩效的形式进行配置，而田纳西州是将绩效经费从教育预算中单列出来，然后根据高校的绩效表现进行配置。
　　三、主要经验与不足
　　通过对美国高等教育绩效拨款的产生、发展及两个州实践的比较分析，可以看出美国州际间绩效拨款政策差异较大，但有着许多共同的做法和经验，及所面临的一些共同挑战。