2018试论公共政策的本质

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【摘要】
公共政策作为一种新兴领域尽管正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，但它在其基本分析单位——公共政策——的认知上仍存在着巨大的歧异。为建立完整的学术对话机制，本文首先对学界不同的公共政策观进行了独特的梳理，进而通过对公共解决途径的分析，得出结论：公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。
【关键词】
公共政策；价值；利益；分配；公共问题
【作者简介】
黄仁宗，男，山东菏泽人，北京大学学与行政管理系硕士研究生，研究方向为公共政策分析。E-mail：hrz2001@263.netTel:010-62762849。地址：北京大学政治学与行政管理系47#2102室（100871）。著作权所有，转载请联系作者。
一、导言
自哈罗德·拉斯维尔(Harold D.Lasswell)和丹尼尔·勒纳(Daniel Lerner)于1951年发表《政策：范围与的新》以来，公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”（德罗尔语）、当代西方政治学的“最重大的突破”（冯贝米语）以及“当代公共行政学最重要的发展”（罗迪语）。正如杜克大学乔尔·弗莱什曼教授1988年在社会科学院作报告时指出的：“已经发展起来的公共政策分析和管理专业，首次成为正式的科目，仅仅是在短短的的20年里，这是令人震惊的。在回顾20年的发展时，人们既对这一学术的新发展表示赞叹，又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。”[1]（p166）
然而，必须指出，公共政策分析至今尚未在学理研究和实证研究、行为科学和管理科学以及学术界和实务界之间构架起哪怕是一座真正稳固、一致的桥梁。换句话讲，公共政策分析的科际整合任务并未完成，人们迄今尚未就公共政策的本质内涵达成真正共识。
二、传统观点的述评
学界关于公共政策本质内涵的代表性观点，大致可分为以下几种：
（1）“行政学之父”伍德罗·威尔逊认为：公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的和法规。”[2]（p4）这个定义带有明显的“政治——行政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。首先，公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的计划、指示、决议，甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。其次，参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家，还包括人民代表、专家学者，尤其是在当今“行政国家”，随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛，行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。基于此，亚伯雷比（Paul Appleby）指出：“决策不仅仅属于政治”，换言之，“公共行政就是制订政策”。[3]（p27、170）
（2）政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰（A. Kaplan）认为：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[4]（p8）这个定义既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的价值理性（目标和价值），应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策，但政策并不天然就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其他符号系统。
（3）托马斯·戴伊（Tomas R. Dye）认为：“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。”[5]（p1）这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。所谓“为”，就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示；所谓“不为”，就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的符号表示。“不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。比如中国一直在进行政治体制改革，这是在执行“为”的政策；同时，朱镕基总理指出：“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式，也就是说不实行政党的轮流坐庄或者是两院制。”[6]这实际上是在执行一种“不为”的政策。但是，下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。日常生活中人们讲的“遵循公共政策”，显然不是遵循政府的行为，而是遵循一定的规则和符号表示。因此，把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。