2018新公共管理面临的挑战、批评和替代模式(1)

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摘要 新公共管理(new public management)是70年代以来的“行政改革”浪潮中的重要实践和 理论 。由理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次构成，学者们围绕这三个层次对其进行了广泛的批评，90年代以来的治理（governance）对新公共管理的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次进行了超越与替代。
关键词 新公共管理 理论基础 核心价值 操作规则 治理
一、新公共管理的基本含义
开始于30年代的政府 经济 职能和 社会 职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的 影响 ，进入 70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。[1](p46)
为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和 发展 中国 家。 [2]（序p4）
“新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实 问题 的政府行为和政府管理的新理念、新 方法 和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，[3]（pp1-23）以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新 时代 政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
对于“新公共管理”的内涵， 政治 实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是OECD组织的认识，认为新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。[4]（p11）胡德(Hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；格外重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。[5](pp4-5)欧文.休斯(Owen.E.Hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的 内容 包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。[3](pp64-66)
对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（Thomas Kuhn）在 科学 革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。[6]（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种“寻求政府良好治理的一种努力”[7](pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐”[8]
鉴于行政管 理学 的 研究 具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，[9]（p3）而“典范”这一概念作为科学 哲学 历史 学派的核心概念，是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义非常丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上使用“典范”这一词语。为避免“典范”在科学哲学层面的争论。我们打算从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。
1、“新公共管理”的理论基础。新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政（public administration），传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织(Bureaucracy)理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指50-60年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托代理理论等）。