2018公共治理学科发展的背景和特征

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面向21世纪的政策必须充分考虑公共部分治理（公共管）的背景与趋势，把它放在公共治理的大视野中加以考虑，这有助于把握政策科学发展的未来取向，拓宽政策科学的研究主题，引进新的研究，加快政策科学的知识创新。
　　　　　　一、公共政策学的缘起
政策科学又称政策、公共政策（学）和政策研究，是二战后在西方（主要是美国）的思想库和大学兴起的一个全新的跨学科、性的研究领域。它的出现被视为“当代公共行政学的最重要的发展”、当代学的“一次最重大的突破”以及当代西方科学领域的一次革命性变化。政策科学的迅速成长以及它对各国政府政策制定和社会发展所产生的巨大，使它成为各国政界和学界共同关注的学科。现在政策科学已构成当代公共治理学乃至整个社会科学中的一个极为重要而富有活力的部分。
一般以为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而这一概念在出版物中的首次出现则是他与卡普兰在1950年合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书。1951年，拉斯韦尔在与拉纳合编的《政策科学：范围和方法的新近发展》一书特别是拉斯韦尔本人所写的“政策方向”一文中，首次对社会科学中的政策研究方向，即政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定了政策科学发展的基础，成了政策科学诞生的标志，拉斯韦尔因此成为“政策科学的奠基人”；政策科学作为一个独立学科的形成，则是60年代末、70年代初的事，它以德洛尔的政策科学“三部曲”——《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学构想》（1971）和《政策科学进展》（1971）的出版为代表，这些著作构成政策科学发展的第二里程碑。“政策分析”一词则是美国经济学家和政治学家林德布洛姆首先提出的。他在1958年发表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析类型。在西方中，“政策科学”与“政策分析”两个概念的关系颇为复杂，有的学者将两者当作同义词使用；有的学者将它们加以区别，用“政治科学”作为一个总的学科领域名称，夸大它的跨学科、综合性特征，而将“政策分析”看作政策科学的一个分支，夸大政策分析作为社会科学领域中的一个应用性学科的特征。
　　　　　二、公共治理学的发展背景、特征及对政策学的影响
尽管拉斯韦尔和德洛尔等人所提倡的政策科学是一种全新的跨学科、综合性的学问，是一种“同一的社会科学”（元社会科学），但是政策科学既然主要以公共政策作为研究对象，那么它主要是关于公共部分治理尤其是政府治理的学问。70年代以来，政策科学与经济学、工商治理学、政治学以及公共行政学等学科日益相互融合，终极导致公共部分治理领域新范式或新途径的出现，即“新公共治理”的兴起。因此，要熟悉和把握政策科学，就不能离开公共部分治理学科（公共治理学）发展的背景与趋势。
政府及公共部分治理研究领域成为相对独立的学科分支是从19世纪末20世纪初开始的。在百余年的发展、演变过程中，该学科领域经历了三次范式转变，即从传统的公共行政学到新公共行政学和政策科学，再到新公共治理学三次重大突破。政策科学可以说是政府治理研究领域发展到一定阶段的产物。
　　　　1.传统的公共行政学
形成于本世纪20、30年代，其基础是马克斯·韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治－行政二分法理论。传统的公共行政学有六大信条：（1 ）非政治化的文官制度以及将政治与行政分开的假定；（2）夸大层级制和规章制度（即采用官僚体制模式）；（3）公务员的终身受雇和政府组织的稳定性；（4 ）以文官制度作为人事治理的基本制度；（5）对文官的控制（外部规制）；（6）要求结果的公平。
早期公共行政学采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政治理过程的研究；它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）尽然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；它将丰富多彩的行政治理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；效率的标准则被不恰当地过分推崇（价值因素以及公平与效率的关系被忽视）。传统的公共行政学范式由于公共治理学科本身的发展与的变迁必然引起批评，并促使其转变。