2018评西方的“新公共治理”范式（上）

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自70年代末80年代初开始,西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的性质、规模和途径不同,但都具有一个已发展起来的共同议程,这就是“新公共治理”(Newpublic Management)或“治理主义”范式。这场“新公共治理”运动对于西方公共部分治理尤其是政府治理的理论与实践产生了重大而深远的影响。我国目前正处于由计划经济向市场经济的转轨时期,随着市场机制的不断发育成熟,行政体制改革的深化以及政府职能的转变,我国政府治理的实践模式和政府治理研究领域(行政学)的理论体系都亟待进一步创新。因此,考察研究当代西方“新公共治理”运动的理论与实践,鉴戒其经验教训,吸取其理论成就,无疑具有重要的现实意义。 一 “新公共治理”是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共治理运动的兴起意味着公共部分治理尤其是政府治理研究领域范式的转变。有如休斯(ＯＨｕｇｈｅｓ)在《公共行政与治理》一书中所说:“自从80年代中期以来,发达国家的公共部分治理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政治理的那种刻板(僵化)、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共治理形式。后者并不是一种改革事务或治理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共治理的采纳意味着公共部分治理领域中新范式的出现。”① 作为政府治理研究领域的一种新理论以及新实践模式,“新公共治理”范式有不同的名称,如“新公共治理(ＮＰＭ)”(Ｈｏｏｄ等,1991年)、“治理主义”(Ｐｏｌｌｉｔｔ,1993年)、“以市场为基础的公共行政学”(Ｌａｎ,ＺｈｉｙｏｎａｎｄＲｏｓｅｎｂｌｏｏｍ,1992年)、“后官僚制模式”(Ｂａｒｚｅｌａｙ,1992年)、“企业化政府”理论(ＯｓｂｏｒｎｅａｎｄＧａｅｂｌｅｒ,1992年)等。尽管这些名称不同,但基本上都表示同一种现象,即由传统公共行政理论及实践向新公共治理理论及实践的转变,并被人们描述为公共治理尤其是政府治理研究领域的范式转移。 “新公共治理”理论代表了政府治理研究领域发展的新阶段,它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初,在70年代以前,传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法,传统的公共行政学有如下四个永久性的原则: 第一,政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立,即政府治理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础,严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。 第二,一旦涉及政策领域,那么,它将通过官僚机构提供公共物品和服务;换言之,只能由政府机构来提供公共物品和服务。 第三,主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具,而政策和战略的制定则是政治家们的事,据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。 第四,行政被当做一种特殊的治理形式,因此需要职业化的官僚,他们终身受雇,并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务②。 作者本人曾将传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面: 一是采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为主要的研究领域; 二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础; 三是致力于行政治理的一般或普遍原则的探索; 四是夸大以效率原则作为最高标准③。 传统的公共行政学理论及实践模式是与西方产业社会的政府治理相适应的。但随着西方各国由产业社会向后产业社会或信息社会的转变,这种理论及模式就显得越来越不适应。在当代,传统公共行政学的基本理论、假定、原则或信条,无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑,碰到了严重的挑战---- 首先,作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证实是一种过期的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部分治理(工商治理)中首先被打破,然后在70、80年代的公共部分中逐步被打破,新的组织模式及类型,如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。 其次,官僚机构或政府部分作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。私人部分中发展起来的治理方法和技术被应用于公共部分之中;政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行,各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争;市场机制在公共部分中发挥着越来越重要的作用。 再次,政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定,政治事务(政策的制定)与行政事务(政策的执行)实际上是无法分开的。在当代,公共官僚(文 ①②③详见拙作《从公共行政学、新公共行政学到公共治理学》,载《政治学研究》1999年第1期。ＯｗｅｎＨｕｇｈｅｓ,ＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ:ＡｎＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ(2ｎｄｅｄ.).ＭａｃｍｉｌｌａｎＰｒｅｓｓＬＴＤ.,ＳＴ.Ｍａｒｔｉｎ ｓＰｒｅｓｓＩｎｃ.,1998,ｐ.1.ＯｗｅｎＨｕｇｈｅｓ,ＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ:ＡｎＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ(2ｅｄ.).ＭａｃｍｉｌｌａｎＰｒｅｓｓＬＴＤ.,ＳＴ·Ｍａｒｔｉｎ ｓＰｒｅｓｓ,Ｉｎｃ.,1998,ｐ.1.官)日益卷进政策决策事务之中,他们既是政策提案的重要来源,又是行政法规制定者;与此相联系,文官的政治中立性信条也已被打破。文官向来难以做到政治上的中立,而且在当代,文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命的趋势越来越明显。最后,公共人事治理的体制及模式也发生了重大的变化,公务员(文官)的永业观念已被打破;合同雇用、临时雇用等的出现使雇员的解聘更轻易,业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面夸大对人的控制的人事治理模式正在向注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源治理模式转变。 到了80年代末90年代初,随着西方各国政府改革运动的深进展开,“新公共治理”作为政府治理领域(公共行政学以及公共治理学)的新范式以及政府治理实践的新模式形成和发展起来了。“新公共治理”范式的特征和内容是什么?西方公共治理学者及实践者们作了不同的概括和描述:按照波立特(C Pollitt)在《治理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法,“新公共治理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的治理原则所构成,即夸大贸易治理的理论、方法、技术及模式在公共治理中的应用。胡德(ＣＣ Hood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共治理”的内涵及特征刻画为如下七个方面: (1)向职业化治理的转变; (2)标准与绩效丈量; (3)产出控制; (4)单位的分散化; (5)竞争; (6)私人部分治理的风格; (7)纪律与节约。 英国学者温森特·怀特以为,“治理主义”(新公共治理)夸大职业化的治理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是程序的正确性来评估治理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感,夸大公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(W Rhodes)指出,“新公共治理”有如下几个中心学说: 以治理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种夸大产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新治理风格。 经合组织(ＯＥＣＤ)1995年度公共治理发展报告《转变中的治理》把新公共治理的特征回纳为如下八个方面:(1)转移权威,提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源治理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中心指导职能。 根据上述学者的概括以及其他新公共治理文献资料,我们将“新公共治理”或“治理主义”的研究纲领或范式特征回纳为如下八个方面: 1.夸大职业化治理。“新公共治理”以为,公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责,让公共治理职员成为治理者,而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。“新公共治理”夸大部分治理权力的下放,这也意味着部分领导要负更大的责任,他们要参与更多的公共决策事务,日益卷进政治事务之中,要更经常地对相关的事务负个人责任。现在公共治理变成了政治治理的一种形式,与政治领导人的关系也发生了变化。尽管终极还是政治领袖说了算,但传统的政治与行政的虚假二分已被抛弃。 2.明确的绩效标准与绩效评估。“新公共治理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果,而非投进和过程。“治理主义”夸大个人和机构的业绩(绩效)。各种公共机构被要求制订出业绩指标,以此作为衡量目标取得情况的标准;职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩,评价的结果将是个人提升、工资福利待遇等的主要依据。 3.项目预算与战略治理。在“新公共治理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。传统的行政治理关注的焦点是投进而非产出。现在,项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金,要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有本钱;职员的配给不再由人事部分来决定,它成为项目预算的组成部分。这就意味着政府部分要决定组织的使命或长远的目标,猜测目标的获取,考虑组织如何适应环境以及它在环境中的上风和劣势、机会和本钱。这种重视战略治理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合,促进了资源的更好利用。 4.提供回应性服务。传统的行政治理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性,无效率地生产和提供公共物品,扭曲市场法则,对消费者(顾客)提出的要求不敏感,追求整洁划一的服务,忽视公共服务的多样化;公共物品的生产不是消费者说了算,而是生产者说了算,这就造成公共物品生产与供给的高本钱、低效率和浪费。“新公共治理”则夸大顾客至上或顾客导向,它通过把公民变成消费者(顾客),以市场取代政府,提供回应性服务,满足公民(顾客)的不同需求。它通过引进市场机制、公民参与治理、公共服务提供的小规模化等措施,给公民(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会,征求他们对公共服务的意见和要求,并丈量其满足程度。 5.公共服务机构的分散化和小型化。“新公共治理”运动中最重要的结构性变革在于,建立执行机构或半自治性的分散机构,让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。由一个部长负责的庞大的部(委)结构被分解成很多执行机构,每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给,部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。分散化的优点是缩小官僚机构的规模和集中化程度;它通过“一步式商店”(“一站式服务”)而进步公共物品和服务供给的效率;将这些提供公共物品及服务的部分与转移支付的形式相结合,可以取得规模经济的效益;它还是对政治与行政二分法观念的一种修正。一旦提供公共物品及服务的机构是在明确的合同之下运作的,那么就没有任何特殊的理由说明它们为什么一定非是政府机构不可(以及它的职员非得是公共雇员不可)。 6.竞争机制的引进。长期以来政府被当做校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径;现在反过来,“新公共治理”主张用市场的气力来改造政府,在公共部分中引进市场机制,在公共部分与私人部分之间、公共部分机构之间展开竞争,以缩小政府规模,进步公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引进带来了公共部分服务的一系列变化尤其是形成了市场检验、优越劣汰的局面。 7.采用私人部分治理方式。引进当代私人部分治理(工商治理)所发展起来的治理经验、理论、方法及技术,治理主义者相信公共部分治理与私人部分治理是相似的,其差别仅仅表现为次要的方面;私人部分的治理比公共部分的治理要优越得多,效率也高得多。因此,他们主张采用私人部分治理的经验、原则、方法和技术,用私人部分治理的模式重塑公共部分治理。“新公共治理”运动中所采用的项目预算、业绩评估、战略治理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部分的治理实践。这也导致了公共部分治理与私人部分治理在理论和方法上出现新的融合。 8.治理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政治理模式中,官僚(公共治理者)与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系,即主人与奴仆(发号施令者与惟命是从者)的关系。在“新公共治理”的模式中,公共治理者与政治家建立起一种更密切和灵活的关系,公共治理者日益卷进公共政策制定和通常的政治事务之中;公共治理变成了政治治理的一种形式,公共治理者日益变成官僚政治家。同时,在“新公共治理”模式中,公共治理者与公民的关系也出现了变化。市场竞争机制的引进、顾客至上、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被动服从地位,公民变成顾客,要求公共治理有更明确的责任制,听取公民的意见,满足公民的要求,提供回应性的服务。 二 西方“新公共治理”运动已历时二十载,对于它的理论纲领和实践模式,人们褒贬不一。有人以为它是西方公共治理研究领域中出现的一次“无声的革命”,在实践上也取得巨大的成功;有人则以为它不过是“治理主义”在当代的翻版(是一种“新泰勒主义”、一种守旧主义的意识形态),在实践上带来大量的新题目。那么,应当如何评价当代西方“新公共治理”的范式呢? 应当首先指出的是,作为一种正在成长着的公共治理新理论范式以及实践模式,“新公共治理”是当代人类社会发展尤其是公共部分改革的必然产物,与当代人类社会由产业社会向后产业社会的转变,与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。尽管“新公共治理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会题目(如“滞胀”、政府失败、政治和社会矛盾与冲突)分不开,但它也反映了当代人类社会进进全球化、信息化和知识经济时代对各国公共治理尤其是政府治理所提出的新要求,表明了传统的公共行政治理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的治理体制和模式的过期或失效。 “新公共治理”范式的出现构成了对传统的公共行政学范式的严重挑战,它改变了传统行政学的研究范围、主题、方法、学科结构、理论基础和实践模式,日益成为当代西方公共治理尤其是政府治理研究领域的主流。“新公共治理”有其新奇、公道之处,它反映了当代西方公共治理实践的发展趋势,体现了公共部分治理研究的新成就。也可以说,它是当代西方政府改革实践在理论上的总结,反过来成为政府改革实践的指导思想。与传统的公共行政学相比,“新公共治理”范式具有一系列的创新,这主要表现在如下四个方面: 第一,“新公共治理”为公共部分治理尤其是政府治理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。如前所述,传统的公共行政学的主要理论基础是政治学特别是韦伯的官僚体制理论和威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法的理论。这两种理论从一开始就存在着模糊不清、不真实的题目,在当代无论是理论上和实践上都受到了怀疑和批判。“新公共治理”学者无疑看到了传统行政学的理论基础的薄弱之处,力求为公共部分治理研究奠定更广泛、坚实的理论基础。因此,他们把眼光由政治学转向经济学以及工商治理学。尽管经济学的基础带来了新题目(如下面将要讨论的),但将经济学作为公共部分治理研究的一个主要基础的上风却是十分明显的,由于经济学是社会科学中较为成熟的学科,经济学的基本假定、理论和方***能够应用于公共治理的研究之中。从60年代开始,经济学在西方政府治理中的影响不断增强并逐步取得支配地位。60年代的PPBS和70年代以后的公共选择以及新制度经济学,提供了对传统的公共行政尤其是官僚体制理论的批判和政府改革实践的思想武器或理论基础,也为设计一种以市场为基础的公共决策与公共治理提供了方***。与传统公共行政学的模糊的理论基础相比,经济学提供了精确性、预言和经验主义,并以人们的行为动机的分析作为出发点。“新公共治理”对于结果、效率和绩效丈量等的关注更多地来自于经济学。 第二,“新公共治理”开阔了公共行政学的理论视野,具有一系列主题创新。传统的公共行政学主要着眼于政府内部事务的研究,即注重的是对政府组织体制、行政过程以及行政法规的研究,过于以“组织内部”取向,理论上过于空洞,而且主要局限于政府行政治理的研究,忽视了对其他公共组织(如非营利组织、中介组织、社会团体)的研究。“新公共治理”在保存传统行政学的某些基本主题的基础上,在研究视野、主题领域及范围上有重大的突破、拓展与创新:一是将传统行政学的研究对象由政府行政部分扩展到立法、司法机关和非政府部分的公共组织上。“新公共治理”的中心主题是:“在提供公共利益和服务时,除了拓宽和完善官僚机构之外,其他机构也可以提供所有这些职能”。二是研究焦点不仅以“组织内部定向”,而且注重公共组织与社会环境的相互作用,考虑公共组织如何适应环境以及它们在环境中的上风和劣势、机会和威胁,这就使得战略计划和战略治理在“新公共治理”中占有突出的地位;同时,对于公共治理者与公民关系的关注,也使得公共责任、行政理论一类的主题成为公共治理学的重要内容。三是涉及传统公共行政学中所没有出现的大量新主题如公共物品、公共选择、公共物品和服务的供给、理性人、产权、交易本钱、交换范式、制度安排、政府失败、准市场、自治型公共组织、多元组织、本钱核算、信息治理系统等等。四是对传统行政学所涉及的主题作出新的解释,赋予其新的内涵。例如对“效率”概念重新诠释尤其地将它与“公平”概念联系起来考察,对传统的人事治理、财务治理主题赋予新的内容,变成人力资源治理和财政治理。