2018ＮＰＭ背景下的公共政策走向

3884128

摘 要：从公共行政途径变迁的视角，论述了NPM的产生、特征与趋势。在此基础上，重点阐述了NPM理念下公共政策的制定、执行、评估与监控的重要转型，并且对此进行了价值反思。 　　关键词：NPM；公共政策；政府理论 　　Abstract：From the angle of public administrative path evolution，this *** expounds the emergence，characteristics and trends of New Public Management (NPM)，on the basis of this，makes detailed explanation of the important transition of the ***，enforcement，evaluation and supervision of public policy in the perspective of NPM，and makes value reflection for this. 　　Keywords：NPM；public policy；governmental theory
　　
　　一、变革与回应
　　
　　纵观美国的行政思想史，历来存在着宪政主义和治理主义的两种基本倾向。宪政主义关注社会公正、***和回应性；而治理主义更聚焦效率准则。两种倾向相互斗争、相互影响，形成了汹涌澎湃的公共行政研究和实践途径的变迁历程。而NPM(新公共治理或被称为新治理主义)的产生、逐步实行正是公共部分治理理论与实践对这种变革的自我回应。
　　(一)变革：公共行政古典途径的式微与公共行政实践途径的演化
　　公共部分行政理论的研究和实践经历了从古典学派研究途径的式微到治理途径和政策途径再到新公共行政的历史沿革过程。
　　1.公共行政古典途径。基于威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论，公共行政的古典学派形成了自己研究和实践途径的核心模型：职位应该与职员相分离；公共部分治理的规则取向；控制严密的组织结构有助于进步公共部分的效率；目的不即是手段，事实不即是价值，技术不即是***，手段、事实和技术是公共行政的内在要素，而目的、价值和***是外部要素；公共部分的动力与私人部分的动力存在根本的差异，以至于该动力模式最具风险而成为后来公共选择学派轻易捕捉的猎物。
　　2.B途径与P途径。在古典途径达到其顶峰时，1938年的巴纳德在其《经理的职能》论述的组织理论可以说是寻求一种全新的公共行政分析途径的第一个重要尝试。巴纳德以为，公共行政应该从权威转向协作；协作必须围绕组织目标；协作需要治理。显然，在巴纳德的组织理论中已经预示着治理途径(B途径)。而1947年西蒙的《治理行为》终于促推了B途径成为公共部分研究的核心理论。其基本模型可以扼要概述为四个逻辑基点：公共部分的行动即是公共目标的实现；公共治理即是根据目的自由地选择适当手段；公共决策是有限理性决策；是令人满足的决策而不是最优的决策。在古典途径之后，新的公共部分分析途径并不仅仅限于B途径。政策途径(P途径)作为填补古典途径之后出现空缺的另外一种尝试，于第二次世界大战之后被一些政策分析家提出，与B途径分庭抗礼。它的理论模型是：公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期；政策制定与政策执行是不可分的；分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效；政策周期主要是政治过程而非治理效率；在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。
　　3.新公共行政(NPA)。1948年美国青年学者沃尔多在其《行政国家》一书中就明确的宣告了古典的公共行政学派的衰落。1967年沃尔多邀请一批年轻的学者齐聚锡拉丘兹大学的明鲁布卢克会议，探讨和形成了后来被人们称之为新公共行政的一些基本观点。总的看来，NPA是以新左派意识形态为基本精神，试图推翻威尔逊的“政治-行政二分法”及主流行政学的效率范式，重新建立公平、正义、宪政主义等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明鲁布卢克会议以及《黑堡宣言》我们又看到了新公共行政的悄然变化。这种变化逐步趋向于效率追求的治理主义。
　　(二)回应：作为一种实践运动的NPM
　　作为一种实践运动的NPM，开始于20世纪80年代初期。其根本原因在于西方20世纪50年代后因实施的凯恩斯主义国家干预政策留下的后遗症，加之战后教育的发展和信息通讯的流通增长所带给公***体意识的增强，以及社会复杂性增加所导致的“不可治理性”(ungovernalibity)。这种不可治理性主要体现在两个方面。首先是政府的权威危机，20世纪60年代后期以来政府权威的正当性降低，公众对政府越来越不信任和持怀疑态度；其次是政府的财政危机，20世纪以来西方采取的福利国家模式等因素造成政府财政支出的快速增长和经济增长的相对减速。面对这些危机，一些西方国家在20世纪70年代末期开始了持续的国家行政改革。具体而言，NPM产生是缘于公共部分对一些相互关联的紧迫题目作出的一种回应。