2018论战新公共管理与官僚制

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论战新公共管理与官僚制
一、官僚制的内涵与基本特征
　　（一）官僚制的内涵
　　官僚制，可以解释成官僚主义，是一种工作的作风和态度。韦伯从中性的立场首先使用了官僚制这个词，虽然对官僚制统治的背景、本质和发展都作了详述，然而却未对官僚制的具体概念进行明确的解释。
　　对官僚制的内涵，几位学者做了相关概述。张康之认为：官僚制的概念具有政治学、一般社会学、管理学三重含义。在政治学中， 官僚制一词往往是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和。①还有学者认为，官僚制指的是由官职或是职位来进行管理。
　　当然，韦伯在使用官僚制这个术语时，并不是以一种讽刺的、贬低的情感态度来叙述的官样文章、不停歇的强调，以及循规蹈矩而导致的无效率。他用它来称呼在他看来是最现代、最有效率的组织形式。韦伯给予官僚制很高的肯定，他认为：在精确性、稳定性、可靠性以及纪律性的严格程度等方面，它比其他任何形式都要更胜一筹。
　　（二）官僚制的基本特征
　　韦伯确定了他理想的、基于法定权力的官僚制的基本特征：
　　1.劳动分工。劳动被划分，从而使权力和责任被明确界定。
　　2.层级制。就是在一种层级划分中的劳动分工中，将各种职务或是职位组织成权力等级。
　　3.非人格化。当规则和其他的控制措施被非人格化的无个人情感在内，这样个人色彩、个人偏好就可以适当的避免。
　　4.专业化。具有以上特征的官僚制，在工业化时代发挥其巨大的作用。提高生产效率，使公共部门的工作有序、高效。
　　正如韦伯所预言的：20世纪的人们将生活在官僚制铁一样的统治时代，官僚制作为一种普遍而有效的组织机制，将成为现代社会的世界性命运。在20世纪70年代到80年代之前，虽然受到较长时间的冲击，但是它一直处于独领的状态，当时大多数西方欧洲国家都采用了与之相关的组织制度。
　　（三）官僚制弊端外露
　　但是，任何一种制度、体制都不是万能的，伴随外界环境的不断变化和冲击，官僚制的一些弊端日益浮出水面。官僚体制下，政府职能过于宽泛，也就形成当时的大政府，小市场的局面。20世纪30年代，发生了席卷整个资本主义世界的经济危机，为了摆脱当时的困局，在凯恩斯主义的指导下，加强政府的干预，特别是货币政策和财政政策来对经济市场进行调控。随着政府干预的不断加强，问题逐渐显露，如政府财政赤字问题、政府信任问题等。出现政府失灵的重大社会问题。
　　韦伯官僚制注重严格的规规章制度，特别强调绝对的、垂直的命令，这样就会遏制公共机构中公职人员的主动性、创新性，使得公职人员变成机器人，缺乏创造性。以此，也就使得公共机构缺乏竞争性，没有活力，犹如一潭死水。
　　过度集权的等级制度，层级过多，机构臃肿，使得行政工作拖拉、缺乏灵活性，行政效率低下等。职位终身制，一辈子的铁饭碗，导致公共机构丧失了内部的激励性。
　　再加上经济、信息的全球化和知识经济时代提出的新挑战，在激烈的国际竞争的环境下要求公共机构能够做出灵动的、及时有效的回应。面对以上的问题，新公共管理出现了。
　　二、新公共管理对官僚制的超越
　　（一）公共选择理论
　　作为新公共管理理论基础之一的公共选择理论，是由布坎南在20世纪80年代，面对政府失灵、政府资源浪费、效率低下等一些问题的情况下提出来的。它主张发挥市场的自我调节功能，强调政府的适度干预。
　　布坎南认为，公共选择理论的探析要回到经典经济学家的立场。他指出：现代公共选择理论对政治活动的运行所提供的洞察与亚当斯密之前对市场运行所提出来的洞察是相吻合的。他将经济人假设映入到公共部门，认为政治家和政府工作人员在做选择时，也都是具有理性的经济人，也是以追求自身利益为目的的。
　　通过成本收益的分析方法，布坎南对西方相关政府做了分析，得出了政府失灵的结论。过多的政府干预经济领域，使得政府资源配置效率低下，原因在于其缺乏竞争性，政府提供的公共服务往往超出实际公众所需要的，利用率低。再者，就是政府工作人员缺乏有效的监控。政府不是万能的，不能只靠政府的干预活动，而将市场置之不理。
　　总之，新公共管理运动所追寻的就是建立一种市场化的运作方式，以此来改变政府的组织和运作方式。那么，如何实现新公共管理的美好愿景呢？
　　（二）新公共管理对官僚制的超越
　　1.对政府进行重塑，着重强调对政府市场的关系的重塑
　　在奥斯本和盖布勒的《改革政府企业精神如何改革着公营部门》一书中，对政府的改造要以市场为导向：通过市场力量进行变革。官僚制严密的等级制度，强调政府的巨大作用，在公共部门内一手遮天，如在卫生保健方面、环境保护方面、职业训练方面。新公共管理主张市场导向的作用，使得公共部门产品和服务的市场化，也就是在公共部门中引入市场竞争机制，在公共部门与私营部门之间，还有在公共部门之间进行竞争，对政府机构的规模去冗存精，重新构建政府工作人员的激励机制，按照市场的经济原则来提升公共产品和服务的供给质量和水平。