2018浅论大数据背景下政府信息公开制度的构建与完善

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　　信息公开是有关保障公民了解权和对了解权加以必要限制而组成的法律制度。这里的了解权是指个人或组织有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息的权利。
　　摘要：大数据已成为当前经济发展和国家竞争力提升的新引擎，不但促进社会创新，还正在引起社会结构的重大变革，给全球带来了深远影响。文章从透明政府的视角出发，比较了美国、英国、日本和韩国等4个发达国家的大数据战略发展情况，按照政府识别公共价值需求、调解公共价值冲突、主导公共价值促生的脉络，对4个国家的政府信息公开制度从隐私保护、技术导向、平台建设和服务增强等难度进行了分析。结合我国公共部门信息公开制度和已有的大数据开放与发展经验，对大数据背景下我国进一步完善信息公开提出了发展建议。
　　关键词：透明政府;大数据;公共价值;政府2.0;信息公开
　　一、问题的提出
　　进入21世纪以来，信息技术的快速发展在全世界范围产生了巨大影响，推动了经济社会文化的全面进步，信息正逐渐成为一种新资源，在社会公众的生活和生产中占据重要地位。对于公众而言，正在形成一种前所未有的新生活方式，跨越了时空界限，在地球村当中沟通、交流。由于信息总量的显著增加和交互方式的变革，对于政府的行政工作提出了一些具有普遍性的新挑战，如公众对于政府工作的关注和讨论更加便利，因而关注度和频率不断增加，这促使政府不断努力提升绩效，同时，互联网和移动互联网的存在使得过去不受关注，影响力微弱的小型社会主体和个人有了表达价值主张的途径，因而客观形成了对于政府工作的多元价值需求，甚至这些需求之间是存在结构性相互矛盾的。在政府职能转变的过程中，首先要解决这些挑战，以满足公众需求，也为多元化治理手段提供了新的机遇。而这个过程中，必然包含了政府对于先进技术的引进和合理利用，反过来讲，可以认为是信息技术、大数据改变了社会经济活动的基本逻辑，倒逼政府的行政体制和职能结构形成转变。那么对于政府而言，确有必要形成新的行政工作组织模式，以治理的指导思想和基本方式来生成绩效，而多元参与中必然涉及到沟通的问题，从这个角度而言，实现透明政府理念，将政府信息对社会公众开放，是确有必要的发展方向。实行政府信息公开制，建设透明政府已经成为各国政府和社会的共识，信息化社会的不断发展与累积将人类带人大数据时代，海量的各种数据资源既是政府和社会主体发展的动力和机遇，也是对于政府治理能力的新挑战。
　　在大数据时代，政府治理更加依赖数据，信息社会的不断进步让政府部门决策越来越依赖数据的分析和使用，各领域的数据信息汇集至政府机构，政府部门面临着采集、摄取、分析、存储和分配这些数据的挑战，重要的是这些大数据本身是全社会的战略资源。需要在保障安全的情况下向全社会公开。大数据时代必然进入数据治国时代，数据治国就是要公开政府的信息和数据，让老百姓去查，去质疑，这就会形成一股新的监督力量，民主社会的精髓不仅仅在于选举权，更在于知情权，数据已经成为一种权利，政府的数据开放逐渐向私人领域拓进，就不会出现个别组织的数据垄断，而且数据只有开放使用，才可以获得更大的效率和价值，要重视不同主体的满意度，公众对于价值表达和数据隐私更加重视，提出被遗忘权等内涵很清晰的新要求。
　　尤其对于中国而言，改革开放以来社会经济保持高速发展，在信息化建设的方向上投入了巨大资源，逐步缩小和世界先进国家的差距，当前我国的互联网活跃用户和移动互联网活跃用户数量都占据世界第一的位置，逐渐在电子商务和电子政务发展方面积累了一些基础。但与此同时，庞大的人口基数也给信息化的普及和互联网的推广形成了障碍，我国公众对于信息化的认知层次不齐，尤其农村地区大量的人口还没有熟悉互联网，已经被带动进入大数据和物联网的新情境中。当前，我国正处在改革的深水区，加快推进政治文明和政治体制改革迫在眉睫，切实转变政府职能，推进行政管理体制改革成为当务之急，改革的核心之一，就是实行政府信息公开，建设透明政府，让公权力在阳光下更好的行使。
　　目前来讲，虽然中央层面出台了公开政府信息、建设透明政府的相关政策，各地方政府也都相应进行了大胆尝试，但是就当前的现状来看，我国在推进透明政府的建设进程中存在诸多问题，其建设水平远落后于美国等资本主义国家。如何公正透明的行使公共权力，尤其是在大数据的时代背景下，政府如何利用好这个资源提高信息公开的水平，推进透明政府建设进程，是当前我国面临的重要问题。
　　由于信息化的发展体现出对整个社会的影响，前所未有的深度和广度，公众和政府对于信息的重视也相应提升，经济的发展与公民意识的不断觉醒，使得透明政府这个议题逐渐引起了学术研究群体的关注，并成为学术研究的热点议题。但对于这个概念的认识不同，不同学者对于透明政府的内涵界定各异。中国早已确立信息公开法，但在理论指导，实践效果和制度建设各维度都没有取得较好的效果，本文的目标在于澄清透明政府概念以及透明政府与信息公开化区别与联系的基础上，笔者将通过总结国外相关国家的实践，通过比较的方式来剖析本国在建设透明政府的过程中存在的问题，结合先行者的经验与学者的批评建议，总结透明政府的重点与意义所在，并对我国透明政府建设提出符合发展规律、有具体可操作性的建议。
　　二、研究综述
　　大数据背景下对于政府信息公开的探讨往往引致透明政府这一概念，透明政府的概念主要有两个来源，在实践当中，传承对于政府信息公开的诉求与积累，其实质可以追溯至政治学对于行政公开原则的认可，最早在17世纪就被英国政治思想家洛克提出，是欧洲资产阶级对抗封建王权的产物。在我国，现代意义上的政府信息公开理念源于建国初期的《宪法》。近年来，就透明政府的确切含义出现了很多争议。有的学者认为建设透明政府，就是实行政务公开制，把政府的政务进行公开：而另外一些学者认为现实中政府往往以无公共价值的信息公布代替政务公开，因此要求透明政府应该是政府将全部信息公开化，以此防止政府避重就轻。笔者认为，建设透明政府，其实质就是政府信息公开，即将政府在行使职能、履行政府职责等各个环节，将产生的信息进行有效的公布与发表。建立信息公开制度，建设透明政府，不仅是规范官僚机构权力，提高行政管理水平的治理工具，它还是保障公民知情权，促进参政议政，推行政治民主的重要举措。
　　理论领域，则植根于治理理念的逐渐成长，随着治理的兴起与发展，不仅仅学者对它感兴趣，政治家也对它感兴趣。人类的政治生活正面临着一场重大的变革，正在从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向没有政府的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理。世界银行在1992年为治理下了一个明确的定义，治理是在一个国家中为了促进经济和社会资源的发展而运用的一种管理方式，并认为信息在经济和社会的发展变化中处于至关重要的地位，过分狭窄的信息基础和不透明的决策是不良治理的一个显著特征㈣。1994年世界银行进一步认为透明公开的信息是良好治理的必备要件并可以加强政府的责任。1996年联合国也在其一份报告中声称透明是良好治理的一种外在表现形式，OECD组织、联合国开发署以及联合国教科文组织也分别在1996年和1997年以发展为主题发表报告，表达他们对优良的治理、健全的治理、民主的治理的看法，他们都把政府透明、信息公开作为有利于发展的一种重要形式。我国学者俞可平教授在研究治理时，将善治的标准归为六个要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应性和有效性，他认为透明性指的是政治信息的公开性，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其它有关的政治信息。
　　按照这个思路，总结透明政府的概念内涵，学术界有两种不同范围的理解，其中狭义的透明政府建设是指在公务活动中向社会公开除法律禁止公开外的一切政务信息，而广义的透明政府建设是公开一切公务信息。认为透明政府的内涵就是指政府组织的透明政府决策的透明和行政行为的透明。学者黄爱宝提出：透明政府应当是指追求信息服务与信息公开的服务与透明价值理念，并通过一定的透明制度和行为得以实现的政府，是实现透明理念、透明制度和透明行为三者有机统一的政府。本文在回顾和整理已有研究成果时，也按照理论和实践两个方面来组织内容，理论层面，梳理对于透明政府概念的解释和挖掘，相应的理论来源与依据，实践层面，对于透明政府标准的界定以及对于各国经验的总结。
　　当前针对透明政府的实践层面，已有研究主要包括以下几个方面：(1)针对建立政府信息公开制度的意义与功能的研究。如严荣的《从政府信息公开到透明政府建设》，从社会功能的角度去研究政府信息公开的意义与功能，此外具有代表性的研究还有朱立言的《制度文明的发展与中国行政公开制度的建立》;(2)针对政府信息公开制度的立法比较研究：这类研究主要是从法律研究的思维出发，探索相关的立法程序及法理问题，具有代表性的有陈立风的《行政信息公开之立法研究》和刘臻荣的《行政公开的立法构想》;(3)针对政府信息公开制度建构的研究。这些研究主要讨论的是有关我国政府信息公开制度的建构问题，也包括对建构的程序、建构过程中的困境及问题的相关探讨，以黄进才的《构建我国行政公开基本制度的构想》和向佐群等人的《透明政府法律规制的价值取向》为代表：经过文献回顾和梳理可以发现，当前对于国外透明政府经验的研究，主要集中在对国外行政公开的学术探讨，美国是世界上行政公开制度最完善的国家，因此被经常拿来借鉴，除此之外日本以及其他一些西方国家也经常被引用到相关的学术研究当中，比较具有代表性的有董享享的《外国政府信息公开制度及对我国的借鉴意义》和黄梓良的《外国的信息公开立法实践及其启示》等。主要着眼于细致环节，对制度建立的意义、功能、立法等做了深刻阐释，但是这样的研究视角太过狭窄，没有宏观的把握，往往退回到对于政府信息公开制度的讨论。因此，本文通过对国外相关实践的整体梳理，以期对我国透明政府的建设起到借鉴之意及相应的启示作用。
　　有学者总结了透明政府概念的理论支撑，认为主要有以下几方面：首先是过程理论，强调政府管理中，组织、决策过程应该向公众公开：其次是信息不对称原理，在政府决策过程中，信息不对称理论认为决策所依赖的信息在组织或个体之间分布不均匀，将会导致掌握信息的一方处于支配地位，信息贫乏的一方处于被动地位。而政府行政工作的特点决定了公众相较政府而言明显处于信息弱势的位置。因此有学者进一步提出，通过充分的信息沟通，政府对行政和公共信息的垄断局面将会打破，这也有助于降低行政风险，提升公众的信任与支持。
　　实行政府信息公开制，建设透明政府已经成为世界各国行政管理的共同趋势。而在我国学者看来，透明政府还与人民知情权和人民主权有密切关系。因为知情权是公民行使表达权、选举权、监督权的基础，更基本的是，宪法规定国家一切权利属于人民，作为人民行使权利的代表，政府行政工作中的相关信息有必要也有义务向人民公开，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》，明确规定了政府信息公开制度作为保障公民知情权的途径，通过公开为原则，不公开为例外的原则，对信息公开的内容范围加以界定，在满足公众知情权的前提下，注重确保国家机密和公民的个人隐私不被肆意泄露。
　　对于政府信息公开的内涵和范畴还没有清晰的划定，但按照学术界达成的基本共识，政府信息公开应该是一个动态的过程，将政府行使职能中的各类信息予以收集、整理并向公众发布。而在实践领域，各级政府和社会公众也逐步认识到政府信息公开对于确立人民主体地位，实现公众参与治理的重要意义，在政府职能转变时期，对于政府行政权力的规范和合法性的保障同样关键，2015年以来，《中国行政管理》、《图书与情报》等学术期刊登载大量研究论文，关注着这一问题的最新进展。
　　三、国外经验分析
　　由于现在各国都在大张旗鼓地开展大数据计划，其中对于透明政府(transoarent government)的相关研究成为一个重要方向，但其根源来自美国政府，需要同透明国际(Transparency International)呼吁反腐败，政府清廉行政的概念加以区别。而本文中笔者探讨的重点在于政府在大数据支撑下实现信息公开，因此更接近后者，或是英国政府提出的开放政府等概念，而且侧重对信息技术层面的功能实现，不过多探讨公共部门反腐等问题。 　　有鉴于此，本文选择了美国、英国、日本、韩国四个国家作为具体研究和比较分析的对象。尝试总结有代表性的国家发展透明政府的过程与特点，进而总结其中一般性的规律，从目标实现，价值导向和外部效用等维度来对我国发展透明政府，建设相关制度提供建议和参考。
　　3.1美国
　　早在1966年美国就经由国会讨论通过，出台了《信息自由法案(Freedom 0f Information Act，FOIA)》，其中指出，除了可能危害国家安全的机密信息、执法记录以及侵犯他人隐私的信息等9种豁免情况之外，美国政府机构，包括所有执行分支部门、机构和政府机关、联邦管理机构和联邦公司必须向公众公开所有信息，但当时该法案不适用于国会、联邦法院和总统行政办公室的一部分。此后随着信息技术的快速发展，经过1974(《隐私权法案》)、1986、1996年(《电子信息自由修正案》)等数次的修订，2002年颁布的新版本法案中明确规定了政府信息公开的内容及形式，并且尽可能压缩了豁免内容。到2009年，奥巴马政府提出开放政府的概念，当年行政管理和预算局(OMB)奉总统奥巴马之命发布了开放式政府指令(OPEN GOVERNMENT DIRECTIVE)和相关指示。根据行政管理和预算局发布的官方备忘录，奥巴马的透明性目标将通过公布有关政府工作内容的信息明确责任。参与权允许公众人士提出自己的想法和专业意见来帮助政府做出明智的决定：合作权通过鼓励政府与政府或政府与私人机构之间的合伙经营或合作来提高政府的有效性。为了让公众对遵守这项指令提出有凝聚力的观点，联邦首席技术主管(CTO)兼信息主管(CIO)创建了一个开放式政府控制台。要求各政府部门在自己的网站上发布一个专用的或开放式网页。各部门至少提交三个富含高价值信息的数据库并制定一个发布更多有价值信息的时间表。大众通过这些数据库了解什么是可用信息。
　　2012年白宫发布《大数据研究和发展计划》，促成多个联邦部门合作开发政府大数据资源，2013年底提出了DKA计划(Data-Knowledge-Action，数据一知识一行动)，已经开始关注政府大数据合作开发与创新的趋势，而到了2014年，总统办公室发布的《大数据：把握机遇，维护价值》报告，指出了几个重点，包括政府和私人部门合作开发政府大数据资源，进一步保护国家大数据安全等，随之开展的公开数据行动(open data)真正实现了政府大数据的公开与共享。
　　3.2英国
　　1889年英国出台《官方保密法》，并在1911年重新修订，禁止公共部门人员未经授权泄露官方信息，出于对政府主体的保护，限制了政府信息公开的发展，直到20世纪70年代，一些地方政府开始公开信息的尝试，1984年，英国颁布《数据保护法》和《利用地方政府信息法》，加上《地方政府法》和1988年的《环境和安全信息法》等内容，形成了关于政府信息公开不系统的法律规定，到1989年，《官方保密法》经过重新修订，成为后续《公民宪章》、《开放政府》、《政府信息获取实用守则》等法律法规的指导依据。到2000年英国议会讨论通过并发布《信息公开法》，意味着英国政府信息公开制度有了专门的立法约束。该法案在2005年全面生效，规定除了18种情况获得信息豁免之外，任何人都有权获取政府信息，政府对公众的请求必须答复。为了保障公众查询政府信息的权利得到执行，信息公开法规定设置专门的信息委员会和专员，来应对公众可能提出的投诉。英国于2005年7月1日起正式实施的公共部门信息再利用规则(以下简称规则)被认为是指令本国化的样板，其要求公共部门以资产列表的方法来显示可以利用的信息资源，并提供给公众利用规则按照指令的规定，对信息利用的具体问题作了进一步明确与细化，提高了可操作性。
　　为了回应欧盟大力推进的《数据价值链战略计划》，英国在2013年发布了《数据能力发展战略规划》，以政府主导建设的开放数据研究所(oDen data)为核心，将城市交通、医疗、气候等方面的数据逐步开放，与公众共享大数据信息，也鼓励非政府组织和个人参与政府大数据的开发当中。
　　3.3日本
　　早在1999年日本国会就审议通过了《关于行政机关保有的情报公开的法律》，并在2001年开始正式实施，成为日本现行政府信息公开体系的法律依据。由于日本的官僚制国家属性及历史原因，《日本信息公开法》没有取得让人满意的效果，但是在规定的信息公开请求权、司法救济等相关方面来看，仍对促进公民参与政治，监督政府等起到了重要的作用。日本政府信息公开制度的亮点在于此后通过信息技术政府信息公开制度信息化，使其成为日本一大信息化战略，并进行了开发利用，促进了公民参政议政的积极性与电子政务的发展。
　　2013年日本政府发布《创建最尖端信息技术国家》宣言，强调推进公共部门和私人部门的大数据开放，目标是在2020年全面建成基于云计算的政府信息系统，便于公众利用和检索政府大数据资源。
　　3.4韩国
　　从1991年开始，清州市议会公布了本市的《行政信息公开条例》，引起了全国范围的广泛关注，并在1994年由中央政府通过《行政信息公开指南》向全国推广，在这种导向下，截止到1997年6月，有178个地方政府制定了信息公开条例。由于实践效果良好，韩国从1998年正式开始执行《关于公共机关信息公开的法律》。对于实施主体、实施程序、公开例外等一些政府信息公开的基本问题都作了清晰的界定。总结其主要特点，一是政府信息公开实施主体的广泛性;二是对信息公开程序和法律救济的高度重视。
　　2011年韩国政府提出大数据中心战略，并与Intel公司共建综合数据库，旨在推动政府大数据资源的充分开发利用。2012年，韩国国家科学技术委员会发布大数据战略规划，在2013年得到了总统和政府的积极回应，提出国家层面的大数据整合开发规划，包括扶植大数据相关企业等。是亚洲国家中最早在国家层面开展大数据开放战略的国家。
　　四、大数据背景下政府信息公开的价值分析框架
　　四个典型国家关于政府信息公开制度建设各有侧重点，美国重视政府信息公开制度的立法，与之类似，英国立法先行，为公众参与监督提供了完备充分的渠道：日本则侧重于利用信息化开发利用政府信息公开制度：韩国通过立法将公众知情权与政府反腐败联系起来，政府信息公开为公众监督政府职能部门的权力运作提供了工具，增强了政治民主性。这四个典型国家对于建设透明政府、建立政府信息公开制度的相关实践对我国建设透明政府、完善政府信息公开制度起到十分重要的借鉴作用。一个基本的趋势是，当前发达国家中，政府和公众的信息关系已经打破了传统意义上发布――接收的单向模式，而逐步实现了发布――反馈――调整的共享模式，信息公开作为一种沟通工具和传播机制，越来越明显地体现出其促进公共价值，维护公众利益方面的作用。由于本文的目的在于辨析透明政府的实质以及对于职能转变背景下政府治理的意义，在此基础上结合涂子沛、舍恩伯格等人的观点提出以下方面作为分析比较的维度。
　　4.1隐私保护
　　隐私保护是最基础和关键的问题，包含两层意思：作为公众，大数据反映出来的结果其实并不对个体敏感，但是棱镜门暴露的问题却值得每个人深思，美国也有成熟的做法，如从收集端限制功能，只用于研究，不保存内容等：另一层次多数学者没有探讨，但是其实在他们的分析当中已经有所表露，那就是数字残屑的保护、回收与再利用，经过分析完毕遗漏下来的数据信息也具有价值，但价值较低，这些内容或许有人专门挖掘，但一旦浪费、泄露，可能会被加以利用，反而形成有威胁的事情。根据环球时报的消息，美国政府依据2015年颁布的《自由法案(USAFreedom Act)》，已经从12月29日凌晨开始，逐步关闭国家安全局(NSA)在全美设立的通话批量采集系统。这一决策的执行无疑受到棱镜门事件的影响，但更重要的一点是，相比技术完备的全境通话监听系统，美国政府在民意推动下更多去执行隐私保护的工作，而非一意孤行去挖掘信息。值得反思，法律的力量在保护公众隐私和利益，而非政府能力。
　　4.2技术导向
　　政府缺乏专门人才，需要较强的技术资源支撑，云计算技术逐步走向成熟以后，像Hadoop技术等对应大数据要求的实时性计算能力。政府自身不具备。但通过引进技术人才，自己创造出了一些标准和工具，美国的51 floor st小组就是一个很好的例子，即使在文化相对保守的日本，也是以举国之力推动大数据技术在政府和公共部门的应用。
　　4.3平台构建
　　大数据本身体量大，前文提及没有整合的能力，因此开发利用应该充分利用社会资源共建，但在这个基础上是否应该有一个统一的模式对于分享和利用，如一些API等，在数据平台共建方面，其实已经有了很好的成果，如包括对应TIA的政府信息认知(Government Information Awareness。GIA)网站，由麻省理工学院媒体实验室的Ryan Mchkinley主导建立，在网站上政府提供关于美国政府的一些情报，也可以评估其他人所提供的有关政府的情报，包括政府官员的一些任免情况等，促进美国公民更多地了解政府。英国在2013年发布《英国数据能力发展规划》，并建立开放数据研究所，旨在通过交通、医疗、气候方面的大数据开放，来提升行政服务能力，节约政府行政开支。与之类似，美国也在2014年发布了《大数据：把握机遇，维护价值》的政府报告，鼓励公私合作，通过政府主导的数据公开行动将能源、气候、教育等50类政府数据向公众开放，以统一的API接入和开发。
　　4.4服务增强
　　这个类似于现实增强的概念，回到政府对于大数据的利用本身，需要考虑两个问题，第一是否真正的大数据，如果是大数据的话，能不能对于现有的行政工作产生实质的创新与提升?前面几个方面更多体现的是工具理性，但最终要实现政府利用大数据的价值理性。值得注意的是，韩国至今执行的信息公开法当中，对于非本国公民的信息公开申请予以区别对待，这种策略引起了较大争议，但在笔者看来，集中有限资源为本国公民更好地服务，才是应有之意。
　　五、我国建设透明政府的现状与问题
　　我国对于政府信息公开的讨论展开较早，在国家层面未出台《公开条例》之前，我国地方部分省市已经开始了透明政府的建设，2003年广东省率先开始政府信息公开，截止到2005年12月，我国已有28个不同层级的地方政府制定了政府信息公开相关方面的规定，还有不少地方政府正在进行中，如浙江省、陕西省等。但直到2007年1月，国务院才在第165次会议上正式通过《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)，并与2008年5月1日开始正式实施。
　　《公开条例》的颁布与实施，是将政府的行政行为公开化、规范化的一种制度尝试，是法治化的表现，但能否将政府信息公开与国际学术界讨论较多的透明政府概念简单等同，仍然存在较大争议。笔者认为，在一系列政策文件和有关领导公开发言中可以看出，我国政府正致力于将信息公开制度作为建设透明政府的核心，而这也是当前政府职能转变的重要内容，截止目前来看，我国上至国家层面，下到各级地方政府都在建立政府信息公开制度，建设透明政府方面有所作为。总的来说，有以下成效：
　　(1)隐私：尊重并保护公众隐私权。随着公民意识的不断提高，国际社会对于公众的隐私权问题越来越重视，棱镜门事件更让全球网民集体质疑美国为代表的政府监控个人信息行为。我国《公开条例》第4章第33条款的规定：公民可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，在具体行政行为侵犯其合法权益时，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。可看作是对于个人隐私权的制度保护。
　　(2)技术：规定了公众知情权的实现途径。《公开条例》颁布实施之后的显著效果之一就是使得公民的知情权得到了保障。第4章第29条提出：各级人民政府应当建立、健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追求制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。主动公开和依申请公开制度的确立，明确了政府信息公开的责任，公民的合法诉求得到了应有的回应与保障，改变了以往法律救济缺失的弊端。
　　(3)平台：完善了政府行政公开的制度体系。在我国国家颁布《公开条例》之前，地方政府都是根据自己的实际情况制定的相关规定，这是给了地方政府足够的自主性和灵活性，但是从制度方面，没有统一的制度安排，无法形成相互之间的比较与借鉴，造成分散式的各自为政的局面。而《公开条例》正式在全国实施，意味着自中央到地方的各级政府有了可操作化的政府信息公开规范。
　　(4)服务：明确了政府信息公开的责任机制。管理制度有效与否取决于权责利三者的均衡匹配，在公共部门的行政工作中，责任机制直接关系到规则和办法的落实情况。我国的《公开条例》吸取了英、韩等国的建设经验，将政府信息公开与官员绩效考核直接挂钩，如果政府无理拒绝或敷衍公民合法合理的获取政府信息的诉求，公民则可以通过行政复议或提起行政诉讼，有效地落实了政府信息公开的责任机制，也形成倒逼政府官员推动政府信息公开的动力。
　　《公开条例》的颁布实施使得我国政府信息公开制度的建立与执行取到了很大的成效。但是，实践的过程中也不可避免的出现了很多问题，主要包括以下几个方面：
　　(1)隐私：参与治理、被遗忘权等内容仍未涉及。随着经济的发展和社会生活的日渐丰富，公民开始关注自身权益，但我国当前大多数公众参政议政的意识仍显淡薄。在制定和实施《公开条例》的过程中，并没有公众的参与和沟通过程，与此同时，国外公众已经开始关注并在一些国家和地区立法予以重视的被遗忘权至今没有引起中国社会的重视，遑论通过《公开条例》的正式形式体现。
　　(2)技术：缺乏真正的大数据核心技术。就国外发展趋势来看，政府作为庞大信息的生产者和处理者，以及公众信息甚至个人私密信息的最大拥有者，在信息采集、摄取、分析、存储和分配的各个环节，必须更加依赖数据技术以改善其治理水平。借助大数据技术和工具，提高信息处理效率和速度，是提高社会治理能力，构建和谐社会的重要一环。但在大数据领域，我国政府部门明显缺乏技术储备和操作工具，当前各地方不同层级的政府信息公开更多的是在政府门户网对相关政务信息进行公布，难以应对新情境中的更高要求。
　　(3)平台：专门立法依旧缺失。当前我国的政府信息公开工作仍以《公开条例》为正式依据，缺乏法律层面的规范和约束。由于《公开条例》的制定没有听取公民的建议，没有体现民主性：其次，在内容上存在滥用自由裁量权、概念模糊等问题，相比法律而言，欠缺必要的精确性和谨慎性。由于缺乏法律依据，对于政府信息公开的必要外部监督主体也很难设立。可能导致职能部门的不作为。
　　(4)服务：行政自由裁量权难以标准化。长久以来，政府行政过程中的自由裁量权是推进政府信息公开和建设透明政府所面临的一个非常突出的问题。《公开条例》第1章第8条中规定行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。第2章中也规定行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。由于缺乏进一步的详细解释，诸如国家秘密、商业秘密等信息具体对象模糊，可能在执行当中遇到重重困难和矛盾，难以真正实现预期中通过政府信息公开，构建透明政府的公共价值促生。
　　需要指出的是，我国在透明政府的建设层面，地方政府热情远远高于中央，各地方政府根据自身特点采取相应的措施，保证政府信息公开符合本地的公共价值和公众的利益诉求。在中央层面，《公开条例》的颁布与实施更多的是出于战略安全的考虑，对于政府信息公开的内容、范围等明确限制，以保证国家安全。
　　六、我国推行政府大数据资源公开的建议
　　6.1对于政府数据的丰富化和深人化
　　利用大数据来丰富和支撑政府决策，国家统计局高度重视大数据在政府统计中的应用。到目前为止，已经与17家大数据企业签订了战略合作协议。当然，目前大数据在中国政府统计中的应用仍处于起步阶段，主要表现在两个方面：一是大数据成为政府统计数据的部分资料来源;二是大数据成为政府统计数据质量的部分评估依据。国家统计局除了把大数据作为政府统计数据的部分资料来源外，也高度重视利用大数据评估政府统计数据质量。以下是目前比较有代表性的两个方面：一是利用中国银联跨行银行卡消费数据评估社会消费品零售总额数据质量：二是利用大型机械装备企业物联网数据评估固定资产投资数据质量。
　　6.2对于国际大数据开放趋势和标准的回应
　　联合国2009年开展的全球脉动(global pulse)项目，通过深度挖掘Twitter、Facebook等社交媒体的信息传播，可以迅速反馈甚至预报全球范围内失业、流行病、种族文化冲突等问题，中国的社交媒体发展迅速，有微博，微信、QQ等工具，所谓的BAT三巨头掌握了巨量的大数据资源，但除了微博有限开放之外，其他做的并不好，微信完全封闭，笔者尝试做微信对于舆情和危机信息传播的研究，但无从接人。八国集团发布了《G8开放数据宪章》，而作为一个责任大国，在范围更广，意义更深远的G20平台，中国有必要积极响应甚至主动推进在国家战略安全和发展基础之上的国家间大数据开放和共享的标准。
　　6.3对于政府大数据开放的相关立法
　　借鉴发达国家的经验可以看到，对于政府数据公开都有严密的正式制度体系保障，其中的核心就是相关立法的尽早颁布，法律是正式制度的高级形式和严谨表述，政府信息公开让公众享有真正的知情权、了解权，这不仅是监督行政权的最直接的方式，而且是用法律手段规定、控制行政权的最有效的途径。信息公开法律制度应行政控权的需要而产生，是行政公开的表现，是行政控权的手段，是公众监督政府的保障和途径。公众对政府活动的了解是民主政治赖以建立的基础，也是政府对公众负责，受公众监督的具体措施。政府信息公开制度是一个国家诊治权力平衡症的一剂良方，是标榜民主政治的标志。政府信息公开制度的确立，不仅使中央政府达到一定的政治目的，而且使中央到地方的各级政府能够实现各自的行政目的。政府信息公开不仅是行使行政权的一次变革，更是改变行政监督方式的一场革命，但政府信息公开并不是所有信息、任何信息都一律公开，哪些信息公开、怎么公开、公开的方式等完全以国家利益为最高准则。正如行政公开不是政治生活唯一原则一样，当政府信息公开可能和国家安全、行政活动的效率等发生冲突时，信息公开当然也就不可能是唯一准则。各种利益的平衡是社会生活的重要基础，政府信息的公开和不公开在利益上要相互平衡，因此，即便政府信息以公开为原则不公开为例外，但始终以国家利益为核心。这也是对我国发展信息公开制度，进而建设透明政府的一个重要启示。