公共管理视角下的跨部门合作研究
日趋专业化的分工带来了政府管理和公共服务中的碎片化，无论是传统官僚制还是新公共管理改革运动都没能很好地解决公共部门协调的难题。以撤并机构的方式处理交叉领域的社会问题却催生了部门膨胀和协调不力的新问题。因此，重新强调合作成为当务之急，伴随着行政体制改革实践新浪潮的推进，跨部门合作理论应运而生，成为解决部门间协调不力以及社会治理碎片化急需的策略。
国内外对跨部门合作进行了大量研究。在SSCI收录的公共管理类影响因子较高的Public Administration Review等六类期刊上以Interagency Collaboration和Cross-agency Collaboration为关键词搜索到了比较丰富的文献，经过筛选整理，最后与跨部门合作密切相关的文献共有44篇。
以跨部门合作为关键词在CNKI上进行搜索，截止目前在行政学及国家行政管理这个学科分类下已收录论文23382篇。国外跨部门合作已成为解决教育、医疗、儿童等社会问题有效且成熟的途径。而国内研究中，跨部门合作多用于分析特定自然灾害与危机事件的原因及效果，在跨部门合作的研究领域拓展、理论框架验证等方面研究较少，尽管也取得了本土化的研究成果，但对跨部门合作的研究局限于理论引进与初步应用。在此阶段，有必要对已有研究进行梳理，分析跨部门合作理论研究的现状、影响因素、存在问题等，进而探讨跨部门合作未来值得研究的若干领域，为国内跨部门合作实践和研究提供有益启示。
一、跨部门合作的研究现状
（一）跨部门合作应用领域
对于跨部门合作理论的应用，国内外侧重点有所不同。在国外，跨部门合作主要集中于社会保障，医疗、健康、教育等方面。例如，医院与社区健康服务（Eyk， H.V. Baum， F.，2002）；农村地区的家庭和孩子所面临的严峻社会和健康服务问题（Sahonchik， K.，2003）；成年人的扶持与保护（Johnson， F.， Hogg， J.， Daniel， B.，2009）；儿童福利家庭的药物滥用问题（Green，B.L. Rockhill，A.，2008）；长期无家可归人群救助（Culhane， D. P.， Metraux， S.， Byrne， T.，2011）；少年司法制度和社区精神卫生问题（Kapp， S. A. Petr， C. G.，2013）；国家级跨部门教育团队建设（Noonan， P. Erickson ， A. G.，2014）等。
在国内，跨部门合作的应用主要是集中于对危机事件、自然灾害和环境问题等方面的研究。陈秋政以台湾地区六龟灾区为例，分析了六龟灾区莫拉克风灾救援过程，探讨在此过程中是否存在跨部门治理并指出跨部门合作的趋势（陈秋政，2011）。有学者以台湾灾难管理机制与经验分析为例，在充分分析和介绍台湾灾难管理机制与经验的基础上深入探讨了跨部门治理的概念，并分析了跨部门治理的研究趋势及应用（江明修，2012）。而另一些学者则将跨部门合作理论用于解决环境管理机制问题（刘洋、万玉秋，2010）、公共危机治理问题（姜庆志、方堃，2011；陈萍，2014）、环境治理（王玉明、邓卫文，2010）、水资源保护（郑寰，2012）、基层综合应急救援体系（燕继荣，2011）、自然灾难管理（李晓翔、刘春林，2010）。对比发现国外注重公共服务供给上的跨部门合作研究，国内倾向公共管理与危机治理领域的跨部门合作研究。对公共服务领域跨部门合作研究的缺失成为今后弥补的方向之一。
（二）跨部门合作研究方法
外文期刊关于跨部门合作研究基本以定量研究或混合研究的方法为主，大都采用访谈、问卷的方式进行数据的收集，且学者们为了保证研究的科学性，对于数据的获取，样本的选择都较为严谨、准确、可操作性强。文章理论模型的建构，研究设计也较为科学、规范。斯蒂芬佩奇（Stephen Page）抽取了美国10个州近10年的人事服务数据作为样本，采用了半结构式访谈方式，访谈了170多位合作的参与者和政策分析师，且从外部授权、内部因素、结果测量、结果管理四个维度测评了各地人事服务机构合作的责任平台构建，用以评估和比较各州的地方人事服务机构间合作能力的责任性问题。在数据分析与统计方法的使用上也开始采用双变量、多变量分析、回归分析等较为高级的统计技术。有学者研究了跨部门合作对儿童福利与青少年司法服务行为的促进作用，研究数据来源于国家儿童保护服务（CPS）以及儿童和青少年健康（NSCAW）机构的调查数据，作者利用双变量分析和回归分析方法对跨部门合作影响儿童福利与青少年司法服务行为的各变量进行分析与验证（Chuang， E. Wells， R. ，2010）。
分析国内现有的相关文献，发现跨部门合作的研究方法以规范性研究为主，采用实证研究方法的文献比例较低，较倾向采用实证案例分析。学者们采用案例研究的方法，既有单案例的研究，如以地震这类自然灾难为例，在分析社会弱点的基础上，指出跨组织合作在灾难管理中的作用；同样也有采用多案例进行比较研究的，如对瑞典的7个跨部门合作项目进行了探索性比较案例研究，解释了跨部门合作对服务项目合作有效性的影响强度和规范化程度。以台湾三个公益组织方案为例，研究了非营利组织与政府的跨部门合作，通过对案例的分析，提出了非营利组织与政府合作的建议。研究方法总体表现为在研究设计上理论性不足，缺乏系统的实证数据的收集，对于统计分析的技术的运用也较少。但近年来国内的研究也逐渐由规范性研究向规范性与实证性研究共存转变。
二、跨部门合作的困境
跨部门合作虽然是机构间一种双赢的必然选择，但是当部门或机构间为了共同的目标与任务进行合作时，会面临一些新的问题与挑战，出现合作的困境，在不同领域其困境的表现会有所不同。
在论及合作过程中的障碍时，Robert Agranoff认为跨部门合作面临七大挑战：地盘保护问题、风险规避问题、时间和机会成本、人际关系成本、机构间权力行使问题、资源囤积问题以及公共政策的阻碍。而另一些学者将跨部门合作的困境归结于交流问题、环境问题、政治与权力问题以及组织文化问题（Andrea Mc Cloughen Louise O Brien，2006）。
发表于 2018-8-24 09:22:26