2018基于公共管理视角的政府会计改革研究

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　　引导语：在现代国家体制下，国家为了行使政府职能需要一定的物质基础，公共财政便应运而生，这也形成了政府与社会公众直接的委托和受托关系。以下是的小编为大家找到的基于公共管理视角的政府会计改革研究。希望能够帮助到大家!
　　摘要：增强政府信息的公开度和透明度不仅有利于约束政府行为，还能有效提升社会公众对政府的信任度，而政府会计信息是最为重要的政府信息之一。因此，本文从新公共管理理论的视角出发，在分析我国政府会计制度现存问题和结合国际经验的基础上，提出相关改革建议。
　　关键词：公共管理理论 政府会计 改革
　　引言
　　在现代国家体制下，国家为了行使政府职能需要一定的物质基础，公共财政便应运而生，这也形成了政府与社会公众直接的委托和受托关系。在这样的关系背景下，为了增强对受托方的监督，需要通过政府会计来向社会公众提供相关信息。随着我国政府职能的转变，服务型政府、高效政府等一系列改革方向的确定，要求完善现有的政府会计制度以适应改革需要。
　　一、文献综述
　　(一)国内研究现状
　　对于权责发生制的改革，我国国内学者是从财政部1993年底正式启动的预算会计改革才开始关注该领域。蒋岗(1994)关于制定我国预算会计准则的探讨、张为国、赵建勇(1994)制定《事业会计准则》中若干主要问题的探讨、荆新(1995)的博士论文非营利组织会计准则理论框架研究，均是从准则制定的角度进行的研究。李建发(2001)指出，我国政府会计最好先采用修正的现金制，在条件成熟时再逐步向修正的权责发生制过渡。
　　(二)国外研究现状
　　国外对于权责发生制的改革研究已经有很多年的历史，已经形成了较为成熟的观点。安德鲁里齐尔曼(Anderw Likierman)1998年指出：在政府会计中引入权责发生制将使政府提供更多的机会来关注投入和产出、强化现有体制。汤姆艾伦(Tom Allen)2002年认为，在政府财务会计报表中使用权责发生制，对于政府会计信息使用者评估政府财务责任来说十分必要;同时也认为收付实现制和修正的收付实现制下的预算会计和报告仍然能够提供有用的政府运营信息。世界银行高级经济学家Hana Polackova Brixi(2003)指出：公共财政制度只有同时涵盖了直接和或有财政风险，才会促使政府审慎地采用财政政策;权责发生制的预算体系和会计标准可以使或有负债的隐性财政成本透明化。
　　二、新公共管理理论下政府会计改革的必要性
　　传统公共行政的理论基础是以威尔逊、古德诺德政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚组织理论，新公共管理理论是对传统公共行政的否定。它源自两大理论基础，即经济学理论和私人管理方法。二十世纪八十年代，布坎南、缪勒提出的公共选择理论为公共行政改革指明了道路。公共选择理论认为，活动于经济市场和政治市场的人均是理性的经济人，因此应当扩大市场的力量，将政府的力量和影响降到最低。
　　新公共管理理论的另一理论基础是私人管理方法。尽管在公、私部门之间有着基本差异，但是公共部门管理与私人企业管理还是存在相同之处的，而且这种相同之处还比较多。私营部门为了适应不断变化的环境，使得新的管理理论、技术和模式层出不穷，最终合理地改革了组织结构，以一种更具灵活性的管理化模式取代了死板的官僚制模式。公共部门在私营部门取得成功的影响下，开始引进在私营部门中卓有成效的管理方式，如重视结果、战略计划与管理、以顾客为导向的管理理念。
　　综上所述，学术界一致认为，新公共管理相对旧的公共行政学具有巨大优点，其以市场、以结果和效率为导向的方式，能使政府做出更有效的公共选择。结合我国政府改革和社会经济发展现状，进行政府会计改革较为紧迫，体现在以下几个方面：
　　(一)政府职能转变和公共服务的社会化需要政府会计改革
　　由于我国政府管理着庞大的国有资产，为了更好满足社会公众对国有资产监督的要求，以及保证公共服务的社会化和均衡化，需要改革现行的政府会计制度。
　　(二)政府会计改革是政务公开的需要
　　随着政务公开，特别是三公消费的公开推行，社会公众对政府会计信息的质量提出了更高的要求。不仅要求政府会计信息能反映政府财政收支的基本情况，还要能反映固定资产和远期收支的相关信息。
　　(三)提升政府绩效需要政府会计的支撑
　　政府绩效提升是政府机构改革的目的，而对政府绩效的衡量则需要政府会计来进行。当前的收付实现制为基础政府会计体系很难准确评价政府绩效。因此，建立支撑政府绩效考核的政府会计体系十分重要。
　　三、我国政府会计制度现存问题
　　(一)缺乏统一的会计体系
　　我国政府现行会计制度包括三个部分：财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个部分。由于这三个会计制度在核算方法、会计主体上都存在着较大差异，因此无法形成一个系统的会计制度体系。
　　(二)现行会计核算制度提供的会计信息不能满足公共财政新要求
　　从新公共管理的视角来看，政府是社会公共资金的受托方，理应向社会公众及时而充分地公开资金的使用情况。但是由于我国政府当前是按照首付实现制来进行核算，因此许多资产类和负债类的科目不必进行核算，这便使得政府的财务报告提供的信息不准确。同时，我国进行财政改革之后，实施了政府采购制度、国库集中支付制度、收支两条线等，现有的会计核算制度，无法适应公共财政的新要求。
　　(三)现行的财务报告系统存在明显缺陷
　　主要表现为：没有统一的报表;披露的信息过于单一;报表结构也不尽合理。
　　(四)现行政府会计制度的根本性弊端收付实现制
　　政府会计实行收付实现制度的不足是显而易见的，主要体现在：首先，由于收付实现制无法区分财政性支出和资本性支出，无法完整记录政府隐性负债，从而使得无法对经济活动进行科学核算，极其容易造成不同会计期间收支的大幅波动;其次，收付实现制极易为实际控制人操纵信息和突击花钱提供窗口，更有甚者将债务转嫁到未来，从而使得对政府绩效的考核丧失公平和公正。
　　四、国外经验借鉴与我国政府会计改革路径
　　新西兰政府通过全面实行权责发生制，对政府会计制度实行最全面彻底的改革，通过改革收到了良好效果。不仅降低了财政负担，还解决了政府机构过于庞大臃肿的问题，从而提高了财政预算透明度。其改革成效被其他国家纷纷借鉴。 　　美国的联邦政府、州政府及地方政府经过历时70年的改革后，统一了会计制度，均采用权责发生制。具体来说，在财务报告中都强调受托责任，强调利益相关方对财务信息的使用，注重三大财务报表的质量。
　　资源会计师是英国政府会计改革的主线，其核心理念仍然是坚持采用权责发生制。同时，在财务报告中还强调投入产出比，加强了对政府运行绩效的管理，从而提高政府提供公共服务和公共产品的效率。
　　由此可见，国外政府的会计制度改革都经历了从收付实现制度到权责发生制度转变的过程，并在新公共管理理论的引导下，不断加强对政府绩效考核，逐步增强政府运转的透明度。结合其相关经验，笔者对我国政府会计改革提出以下建议：
　　(一)完善政府会计体系
　　笔者认为，完整的政府体系需要有明确的政府会计目标、清晰的会计主体和科学而规范的会计准则。而当前我国现行的政府会计系统仍有不足之处：
　　首先，在充分考虑我国政府会计环境以及会计信息使用者的实际需要的基础上，确立明确的政府会计目标。就现阶段而言，我国政府会计信息的使用者基本上是政府内部人员，特别是为了满足领导干部决策。但是从新公共管理的视角来看，需要扩大政府会计信息使用者范围，特别是需要将社会公众、新闻媒体、债权人、资本市场等纳入其中，其根本目的是要监督政府更好完成委托人的委托任务。所以，从新公共管理的视角出发，我国政府会计应以提供政府接受委托人委托范围内的科学全面地满足各类信息使用者需要，以确定政府的责任和义务，让使用者根据信息能够评估政府各种状况以做出合理决策为目标。
　　其次，明确会计主体。针对当前我国政府会计的主体不明确、不清晰的现状，建议将会计主体分为记账主体和报告主体。在操作层面上，报告主体主要是对外部信息使用者而言，而记账主体主要是供内部使用者和外部使用者共同使用。因此，在明确会计主体时，需要考虑报告的使用者，当单一层级使用报告时，记账主体和报告主体是一致的;当提供汇总报告和合并报表时，记账主体和报告主体并不完全重合。
　　最后，制定政府会计准则。制定符合我国国情的政府会计准则是一项十分复杂的系统性工程。需要立足于政府改革的方向和当前政治经济环境，因此，需要从新公共管理的视角出发，在考虑公共财政改革、建立服务型政府、民主政治建设、政府参与经济建设等多方面因素的基础上，制定有中国特色的政府会计准则。由于我国国情复杂，因此在制定过程中从保持稳定性和政策过渡性出发，笔者建议先局部试点，然后确立法律法规，再从整体上对政府会计体系作出规划，在此基础上制定出一套从我国实际国情出发的政府会计准则。
　　(二)引入权责发生制的思路
　　从政府会计改革的方向和潮流来看，引入权责发生制是大势所需。但实现从收付实现制到权责发生制转变是一项巨大改革，必须坚持循序渐进的原则。在借鉴西方国家引入权责发生制的经验和教训的基础上，建议遵循先实行以收付实现制为主，对某些会计事项采取权责发生制;经历一段时间的过渡后，再施行修正的权责发生制，以权责发生制为主，某些会计事项采用收付实现制。同时，建议借鉴德国的会计法典化经验，建立会计规范体系。最后，由于权责发生制的会计信息处理的难度远远大于收付实现制，需要更多的数据处理和核算。因此，为了保证权责发生制的高效运转，还需要建立一套高效统一的信息系统。
　　(三)提高政府财务报告信息质量
　　从新公共管理的视角来看，引入资本市场的第三方鉴证思维是增强政府财务报告质量的有效途径。在美国等西方国家中，其政府财务报告需要经过政府审计师的鉴证后才能正式向社会公众公布。因此，我国的政府报告可以借鉴这一思维，在政府财务报告公布中增加政府审计报告。在鉴证过程中，需要进行财务鉴证和管理鉴证。财务鉴证是从政府收支活动的合法性和合规性进行鉴证;管理鉴证是对政府的公共受托责任和业绩或绩效进行鉴证，主要考量公共财政资金的经济性、效率性。提高政府财务报告的信息质量，不仅仅有利于政府自我约束公共支出行为，更有利于利用公众监督的力量来促进政府更好履行职能。
　　参考文献：
　　1.陈纪瑜，陈友莲.我国政府预算与会计引入权责发生制的思考[J].财经理论与实践，2003(5)
　　2.陆建桥.关于加强我国政府会计理论研究的几个问题[J].会计研究，2004(7)
　　3.赵建勇.政府会计的显著特征[J].会计研究，2004(9)