2018桐庐跑出行政体制改革“加速度”

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　　2017年以来，浙江各地各部门以“最多跑一次”为突破口，面对诸多办事“痛点”、“堵点”、“盲点”，跑出了一条条独具特色的改革路子，跑出了改革“加速度”。桐庐县是浙江省“最多跑一次”唯一的县级试点地区，商事改革制度走在了全国前列，是行改体制改革的鲜活样本，是深入推进放管服改革的领跑者，为其他地区提供可资借鉴的宝贵经验。
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　　党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央对深化行政体制改革提出了明确要求，通过简政放权、放管结合、优化服务，全面深化改革和推进供给侧结构性改革，优化营商环境，激发市场活力。
　　“最多跑一次”改革是浙江省深化行政体制改革的代名词，2017年以来，浙江各地各部门以“最多跑一次”为突破口，面对诸多办事“痛点”、“堵点”、“盲点”，跑出了一条条独具特色的改革路子，跑出了改革“加速度”，提升了政府效能、优化了服务，激发了市场活力。
　　桐庐县是浙江省破解企业投资项目审批、法律法规衔接等难点、痛点、堵点问题“最多跑一次”的先行先试地区，率先在商事登记制度改革和法治政府建设方面发力，聚焦“技术创新、流程再造、服务优化”三大领域，着力实施办事“电子化、集成化、人性化”改革。
　　“最多跑一次”亮点纷呈
　　破难点，商事领域改革持续在全国领跑。从全国率先实现“五证合一”、“10分钟快速办照”，到全程电子化登记，到个体工商户全自助、零见面登记的基础上，持续深化商事登记制度改革。
　　“四个一批”，实现“准入准营同步”，即取消一批，整合一批，承诺一批，联办一批。
　　“联审联退”，破解“准入容易退出难”。完善联办联退程序，建立企业“联办联退”负面清单制度，打造“就近办理、一窗受理、并联办退、集成服务”的市场主体退出新机制。
　　采用“1+2”办法，加强事中事后监管。以“一套系统、两个办法”为重点，打造事中事后监管“工作闭环”，促进放宽事前审批和加强事中事后监管的有效衔接，实现从“严进宽管”向“宽进严管”转变。“一套系统”，自主开发了事中事后监管信息系统，依托监管系统实现精准智能推送注册登记信息和承诺内容，支撑各相关部门及时快速进行实地检查。 “两个办法”，一是对部门履职的监管办法，二是对企业失信惩戒办法。
　　治痛点，试水“标准地+承诺制”企业投资项目审批改革新模式。倒逼企业投资项目审批制度改革，探索“标准地+承诺制”改革，推动审批环节、审批时限进一步压缩，工业投资项目审批从原来的42个环节减少到6个，从原来用时131天减少到53天。
　　探索“标准地”建设。一是做好硬环境实现“净地”出让。在土地出让前，政府提前完成市政道路、雨水、污水、自来水等“九通一平一围墙”等基础工作。二是出具用地准入“技术包”。提前编制“一区七园”环保、水保、能源等区域性专项评估、评审报告，明确地块产业标准、规划标准、环境标准、能耗标准以及水土保持、交通组织等项目准入标准，确保项目落地后能按照“承诺制”要求，做到不再审批和零上门。三是做好政府服务“数据包”。原先需要业主拿地后跑到住建部门购买的土地平面蓝图底图和需要委托中介到国土办理的用地权籍证明（宗地图、界址表）等工作，全部由政府提前完成，采用数据包形式一次性免费提供给企业。
　　探索企业承诺备案制度。一是容缺发证。根据政府出具用地准入指标和技术标准，企业自主做出承诺后，各相关部门一次性容缺发证，实现不再审批。二是零见面报件。上线运行2.0版投资项目在线审批监管平台，对于业主承诺开工前已经容缺发证的有关材料，按照能简最简的要求，让业主在开工前网上提交，实现不见面审批。三是流程再造。积极探索多图联审、多测合一、多评合一，促进企业投资项目审批进一步提速提效。
　　探索“一颗公章管审批”。按照“一窗受理、集成服务”的思路，积极探索开展相对集中行政许可权工作。按照“一件事”一个部门审批到底的思路，对县发改、住建、国土、经信等20余个部门涉及的企业投资项目审批职责，统一授权县行政服务中心，由县行政服务中心对审批人员进行集中管理，实行“一颗公章”、集中审批。
　　疏堵点，打造15分钟政务服务圈。为了既让群众“最多跑一次”，更让群众“少跑一公里”，全力打造15分钟政务服务圈，实现了群众办事“小事不出村、大事不出镇”。
　　两级跑长“引领跑”。建立县、乡镇两级跑长体系。县级层面设立A、B岗的1号跑长，A岗由常务副县长担任，B岗由3位分管县领导担任。在县行政服务中心设立1号跑长室，每周安排相对固定的半天时间为1号跑长工作日。在14个乡镇（街道）设立二级跑长，由乡镇（街道）“最多跑一次”改革工作领导小组正副组长中的有关领导担任。通过县、乡镇领导担任跑长并驻点县行政服务中心和乡镇（街道）便民服务中心两个主平台，督察责任、协调部门、落实任务，以第一责任人、第一时间、第一现场发现解决在改革推进过程中逐渐显现出来的难点、痛点、堵点问题。跑长制实施两个月以来，两级跑长召开协调会120余次，现场协调解决投资项目立项至开工许可分段实施等问题175个。
　　下放事项“就近跑”。按照“应放尽放”的原则，对全县审批事项进行全面梳理，在法律法规允许的范围内，将被征地农民社会保障参保登记、交通违法处理等128项审批服务事项下放乡镇（街道）办理，乡镇（街道）办件量大大提升。如富春江镇便民服务中心，在事?下放后仅仅22天时间办件量就达到了1547件，超过了上半年办件量的总和。
　　网上审批“高效跑”。对政务服务网进行全面改版升级，自主开发桐庐版网上综合受理平台，实现“一件事”网上“一次受理、后台运转、并联审批、限时办结”，打破了以部门割据为特征的传统行政审批模式，实现线下服务大厅向网上办事大厅转变，并通过送证上门、快递送达等方式，实现企业和群众办事“足不出户、证件到家”。   　　自助办理“方便跑”。依托电子签名、高清自拍等技术，全面推进自助办证区建设，建立24小时自助服务厅。对市民卡、不动产、公积金、社保医保、出入境、车辆指标上牌、国地税开取发票、简易商事登记等群众感受度高的八大类事项，开发自助签注机、取证机、受理一体机等自助设备，实现审批事项办理24小时“不打烊”，推动传统人工审批模式实现服务转型升级，进一步压缩审批时间，提升办事效率，降低行政成本，实现“机器换人”。
　　三级代办“不用跑”。建组县乡村三级522名代办员队伍，县级层面由“全科店小二”为县重点项目提供全程代理协办服务；乡镇（街道）层面由镇级领导牵头、科室代办员组成镇级“贴心人”代办队伍，主要代办镇级重点项目和县级办理事项；村级层面由村干部和网格长、网格员组成“保姆式”代办队伍，主要代办便民服务事项。并对群众和企业办件量最大的100件事进行全面梳理，并采用二维码形式，对办理事项所要提供的申报材料、办理流程、办理时限、收费情况等内容予以明确和公开，让代办人员清楚怎么干、群众和企业清楚怎么办。尤其在老年优待证办理上，依托三级代办体系，变审批为服务，实现送证上门“零跑腿”。
　　抓重点，坚持法治护航“最多跑一次”改革向纵深推进。坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，注重从法律上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，形成了法治与改革双轮驱动。
　　推动法治护航改革深化。针对“最多跑一次”改革中产生的纠纷和争议，依托杭州市首个行政复议局（浙江省首批二个，桐庐和义乌），建立“一个部门化争议”机制。明确由县法制办（行政复议局）作为“最多跑一次”改革过程中争议化解的主体，对改革过程中出现的“放不到位、管不严密、服务缺失”等问题严格?m正并源头规范，对内主要对部门职责不清、职能交织引起的法律法规适用纠纷进行界定；对外充分发挥行政复议在定纷止争方面职能。按照权力法定原则，全面推进“一件事”标准化建设。以群众视角将跨部门办理事项作为“一件事”梳理重点，对审批事项名称、需要提交申请材料、办事流程、审批程序等进行全面梳理，编制“一件事”办理标准化清单，率先打造“一件事”“最多跑一次”改革县级标准。凡是没有法律法规规章依据的材料、证明和盖章环节，一律取消；按照只跑一次原则，凡是需多个部门办理、需提供多套材料的，一律整合环节并精简为“一套材料”；坚持数据共享原则，凡是数据库中已有的信息或证照，一律通过数据库抓取。目前，我县组织论证 “一件事”标准化41件，减少程序环节128个，减少资料达204件，其中部门之间重复提交，可以通过信息共享减少资料128件。
　　推动修法破除改革瓶颈。加大对改革不相适应的法律法规梳理步伐，助力法律的“废改立”。抽调20多个部门业务骨干，成立2个专项攻坚小组，对近三年办理的1029件投资项目审批事项和23634商事登记事项，按照“一件事”的标准，将制约“最多跑一次”改革的法律法规问题，按照国家、省、市三个层面进行全面梳理，梳理出与“最多跑一次”改革不衔接的法律22部、行政法规33部、部门规章37部、省地方性法规21部、省政府规章8部、市地方性法规3部、市政府规章1部、省市部门规范性文件7件，并经论证后逐级上报，提出相应法律法规修改意见。与此同时，积极争取省市行政审批权限下放，目前，杭州市政府下放市级审批权限26项，浙江省政府批复同意下放19项省级审批权限；国家层面已经明确取消审批权限1项。
　　推动立法固化改革成果。及时将实践中证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措上升为法律，为改革提供支持和保障。如针对商事登记领域“多证合一”、住所承诺制、全程电子化等改革探索，委托浙江大学城市学院相关专业立法团队着力总结提炼改革经验，强化制度调研和探索，及时向省人大提出立法建议，为省级人大商事领域立法提供基层实践。对与广大群众息息相关的建房问题，积极探索农村居民建房管理立法，按照农村居民建房“一件事”的标准，将宅基地和规划两个审批事项进行整合，同时探索建立人户合一、人地衔接的农村土地供给制度和宅基地退出机制，并提交市人大，争取将桐庐县作为县域立法试点。
　　改革成效初现
　　桐庐县行政体制改革取得了良好成效：办事更简便了，人民群众获得感提升了；政府职能发生了转变，工作效率更高了；营商环境更优了，经济活力更强了。
　　从群众角度看，办事更简便了，人民群众获得感提升了。
　　桐庐作为山区县，以往群众办事多不方便。“最多跑一次”改革实施以来，通过“六个一、六个办”，即优化一个平台就近办、下放一批事项方便办、当好一个跑长引领办、建好一套标准简化办、打造一支队伍帮忙办、完善一张网络高效办，县乡村三级便民服务体系不断优化，群众获得感不断提升。在近期省工商局组织的“最多跑一次”改革电话暗访和杭州市统计局组织的“最多跑一次”改革测评中，桐庐县的满意率均获第一。
　　从政府角度看，职能转变了，效率更高了。
　　一是实现政府从部门条块分割向整体协同作战转变。按照“一件事”一个部门审批到底和“一窗受理、集成服务”的思路，积极探索“一颗公章管审批”，完善和优化“两集中两到位”成果，着力打破部门条块分割。比如，在不动产登记方面，原先国土、住建、财税三部门的三个窗口、三次取号、三次排队、三次受理，现在“合三为一”，实现了“一窗办理”，办理时间由原来的5个工作日压缩到“60分钟当场领证”。二是实现政府角色定位从管理者向服务者转变。大力推进改革“系统化、模块化、项目化”，从以往改革有利于政府部门行政便利来设计审批流程和要件角度转为群众和企业“体验度、满意度”的角度来设计审批流程和要件。在审批要件方面，坚持做到“三个一律”：即对没有法律法规规章依据，部门为管理需要，通过规范性文件创设的材料、证明和盖章环节，一律予以取消；坚持数据共享原则，将多部门办理、需重复提交的材料，整合为一套材料，不再重复提交，可以从数据库中抓取的信息或证照，一律通过数据库共享抓取；应当通过事中事后监管或现场踏勘获取的信息，由行政机关主动获取，一律不再由当事人提交。目前，我们以群众眼中的“一件事”为标准，对审批事项进行梳理，首批公布了63个“一件事”清单，并形成了31个“一件事”标准化办理模式。新模式下由原481项材料缩减至288项材料，由原252个程序缩减至124个程序，由原213个工作日缩减至71个工作日，单个“一件事”平均缩减材料6.58项、程序4.13项、时限4.71个工作日。三是实现政府管理方式从“严进宽管”的事前审批向“宽进严管”的事中事后监管转变。在商事登记制度改革领域通过“一照一码”“多证合一”“十分钟办照”“全程电子化”降低市场主体准入门槛；另一方面，在改革过程中纳入信任管理模式，强化事中事后监管力度。商事领域，通过“审批改承诺”实现了“准入即准营”；企业投资领域，通过“标准地+承诺制”改革，加快实现企业投资开工前审批“最多跑一次”；与此同时，我们自助研发并上线运行了桐庐县事中事后监管平台，实时推送的监管信息串起了审批、监管、处置各个部门，形成“审批部门事前承诺信息及时共享、监管部门对失信信息及时推送、处置部门处置结果信息及时公示”的事中事后监管“工作闭环”。四是实现数据应用方式从数据“沉下来”向数据“跑起来”转变。在改革过程中，我们树立互联网思维、引入“互联网”技术，向“公章四面围城、证明四处奔波、材料文来文往”等问题开刀，努力激活群众和企业办事提交各种证明材料的沉淀数据，着力突破条块分割，打破信息孤岛，变“业务流”为“数据流”，真正让数据“跑起来”，加快打造“数据政府”“智慧政府”。比如，我们对涉及多部门联办事项，自助研发并上线运行了浙江政务服务网桐庐一件事版，开通了24小时无人受理窗口；强化了受理阶段的数据归集、整合与共享；通过对接浙江政务服务网公共数据库，加快打通数据环节，努力让数据流和业务流同步，实现“一次录入、大家共用”和“一个数据用到底”，最后实现一张身份证可办所有事。
　　从发展环境看，营商环境更优了，经济活力更强了。
　　实施“最多跑一次”改革以来，在全省率先实现“一窗、一次、一天”、“准入即准营”，改变了以往开办涉及行业经营许可的企业，至少跑两个部门、等待几天甚至十几天的状况，企业主办事的获得感明显提升，县内双创的热情持续高涨。截至2017年10月底，全县新增各类市场主体登记量为7861家，其中企业2524户，新增商事登记量较上年同比增长19.72%，新增企业量较上年同比增长40.61%。
　　（作者张占斌系国家行政学院经济学部主任、一级博士生导师；汪彬系国家行政学院经济学部讲师、博士）