2018关于成都“中优”战略的思考及建议

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　　成都作为“一带一路"的核心节点、长江经济带战略支点、连接“一带一路”和长江经济带的重要纽带，是推进国家战略实施的重要节点。当前，成都提出建设全面体现新发展理念的国家中心城市，在空间结构调整上提出“东进、南拓、西控、北改、中优”战略。本文通过国际特大城市地区城镇化发展的一般规律解读、分析成都“中优”战略，并对今后成都“中优”战略提出相关建议。
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　　一、特大城市城镇化发展的一般规律
　　按照国际城镇化发展历程，一般?⒊钦蚧?划分为四个阶段：集聚城镇化阶段、郊区城镇化阶段、逆城镇化阶段、再城镇化阶段。表明人口流动特征，由于经济、生活居住、社会环境的改变，推动人口的不断迁移流动，集聚城镇化是人口向城市集聚，郊区城镇化是人口向郊区流动，逆城镇化是人口向更远的远郊地区或小城镇，甚至农村地区流动，再城镇化是人口向大都市区核心区流动。
　　（一）国外城镇化发展阶段特征。在整个城镇化发展周期中，各国表现不同，以英美为首的欧美发达国家的城镇化是在战后工业化大发展的基础上建立起来的，之后商贸业大发展，推动枢纽、港口等地区城镇化集聚，伴随的主要问题是在资源利用和环境影响上付出了较大的代价。英美针对城市问题适时制定并实施区域规划为主体的公共措施和一系列干预政策。
　　日本和韩国的快速城镇化发展是在都市圈建设、科技型工业大发展基础上形成的，日本形成了东京、京都、大阪神户和名古屋三大都市圈，韩国形成了首尔首都圈，出现的主要问题是城乡差别加大，区域发展不平衡等问题。而一些发展中国家，以拉美、南亚和非洲国家的城镇化为例，出现了过度城镇化现象，即过量的乡村人口向城市迁移、并超越城市经济发展承受能力的城市化现象，引发了大量的社会、经济、环境问题，城市新贫困阶层和大都市周边贫困区域并存。非洲在快速城镇化时期，大量失地农民涌入城市，缺乏合理的产业支撑，出现了新贫困阶层和社会隐患。
　　（二）国内城镇化发展阶段特征。我国城镇化经历了相对粗放发展的时期，改革开放30多年，城镇化以年均1%的增长率快速增长，城镇化呈现金字塔式发展特征，城市层级越高，城镇规模越大，城镇化水平越趋稳，城镇规模越小，城镇化发展越加速。国家出台了新型城镇化战略规划。“十三五”期间就是快速推进新型城镇化的阶段。这个阶段不再主要发展住宅和商业地产等，而是按照人本城镇化、市场城镇化、协调城镇化、特色城镇化、集群城镇化、绿色城镇化、智慧城镇化、品质城镇化、人文城镇化的要求，推进新型城镇化。
　　传统的省域经济和行政区经济逐步向城市群经济过渡，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。依据国家统计局资料，2016年，本地农民工的增速开始回暖，外出农民工数量增速依然在下降。这个现象对城镇化水平低于全国10%的西部地区是有利的，未来作为我国“两横三纵”重要节点的西南地区特别是成渝地区，将迎来城镇化大发展的机遇期。
　　二、成都提出“中优”的客观性分析
　　以五环路为界形成“中优”规划范围。涉及“11+2”的区域结构，总面积共1264平方公里。针对成都市公示的“中优”规划方案，提出两方面问题：一是方案是否契合发展规律？二是目标是否能精准落位？
　　（一）规划方案是否契合未来发展规律。成都在现状城镇体系和区域一体化两个方面问题较为突出。目前成都城镇体系现状不够合理，总体呈现“大城市过大、中小城市发展滞后、小城镇过小”的格局。其中，中心城区人口实际密度高达2万/平方公里以上，高于日本东京（1.2万人/平方公里左右）。与此同时，成都中小城市人口规模小、用地规模大，除双流区、龙泉驿区、郫都区，其余中小城市城区常住人口均小于30万人，而镇区现状平均居住人口则仅为3300人。
　　根据网络媒体公布数据，截至2017年7月，成都核心六区的房价区间为1万-2万元以上，近郊区7000元-1万元以上，远郊区5000-7000元，而且近几年增速低于一线城市。按房价区域分布特征推测，成都郊区城镇化程度较高，中心城区的功能疏解很难在近郊地区实现，应重点向远郊区或外围中小城市转移。“中优”规划方案提出的非核心功能疏解、分区差异化治理、提升核心区城市品质等方案基本契合成都当前的城镇化特征和未来发展趋势的判断。随着城镇化水平的提升，城镇化质量的提高，成都未来将面临三方面问题：一是有效引导核心功能提升，通过产业升级、环境改善、创新力增强等手段；二是完善郊区城市服务水平，以不低于核心区为规划建设标准，才能在逆城镇化出现时保持稳定状态，而不是人才流失后的失衡状态；三是提高远郊区和中小城镇承接水平，完善各项配套，有效保证疏解成果。
　　（二）目标是否能精准落位。成都的总体发展目标为：建设全面体现新发展理念的国家中心城市。成都将经历从省会城市、区域性中心城市，向国家中心城市，甚至世界城市的不断跃升。成都中心城区将成为发展核心和主要展示平台，其产业层次、城市风貌、生活品质等将在全国有一定代表性和示范性。
　　1.在产业布局上，提出分区部署，主要以现代服务、文化创意和高新科技工业为主。从规划中可以判断创新产业在各个分区中都有不同程度的涉及，落地性较好，符合成都当前发展前景。
　　创新力是产业提档升级的核心发动机，根据第一财经统计，15个“新一线”城市中，成都各项数据综合排名跃居第一。咕咚、Camera360等创新企业在全国表现突出，成都的创投环境不断提升，但创新融资方面与北上广深仍有较大差距。成都的投资领域主要集中在消费升级、文化创意、医疗健康、企业服务、物流等领域，而生产者服务业、知识型产业、咨询服务型产业和科技型产业缺乏。
　　在国家大力支持并努力发展的互联网行业中，与各方面资源都高度集中、标杆效应显著的互联网一线城市比起来，成都面临着互联网设施、文化、人才、平台和资本缺乏等多方面的问题。成都缺少互联网龙头公司，互联网产业主要集中在中小企业研发的手游产业上，也没有形成标志性企业，成都创新创业环境本身没有问题，缺乏的是软件组成，即定向型人才和龙头性企业，难以形成全国标志性、引领性的优势产业。   　　“中优”规划提出通过疏解非核心区功能、优化产业业态、培育新产业等方面提升产业层次。产业的转移提升应深入研究成都城镇化发展阶段，分析城镇化空间分布特征，做到遵从城镇发展和市场两种规律，产业功能定向调迁，并在迁出区做好新业态准备，引入高端运营企业，在落户地做好各方面配套服务，避免出现郊区贫困化、环境恶化、社会矛盾化等新城市问题。
　　2.在城市功能方面，成都提出构建“五中心一枢纽”的核心功能，包含：经济中心、金融中心、科技中心、文创中心、对外交往中心、综合交通通信枢纽。为高层次人才提供了就业空间，更应考虑相关行业的企事业机构组织，构架高端人才就业平台。因此，“中优”提出的发展方向是合理的，目标落地尚需加强引导。在城市风貌方面，提出降低开发强度、建筑尺度和人口密度，改善城市风貌，构建彰显特色、突出新面貌的城市环境。指标量化，目标落地性较好。提升城市形象，还应在垃圾资源化处理、水资源节约与多层次应用、推进绿色能源应用、建立立体生?B环境，降低城市污染等方面下更大的功夫，在全国具有示范性。
　　3.在社会环境方面，规划形成城市级――社区级两级配套体系。根据“中优”规划，成都提出优空间，要增加开敞空间，形成城市慢行系统，提升城市空间的景观性、舒适性和宜人性。北京提出构建15分钟生活圈，以步行15分钟为服务半径，提高生活便利程度，统筹设置基层公共文化设施，对成都具有借鉴意义。
　　三、成都“中优”的措施建议
　　“中优”是成都构建国家中心城市的重要起步，也是艰难的第一步，重在可操作性和持续性。在坚持问题导向和战略导向基础上，近期部署尤为重要。结合国际城镇化发展规律和成都“中优”规划方案提出以下建议：
　　1.建议坚持精准调迁，明确哪些产业或哪些功能调迁，迁到哪里去，有何保障措施，如何做到既不留后患，又为新落地区形成增长动力。调迁后的原址进行高端业态培育，明确培育方向和相关政策保障。在调迁过程中有效维护原址的发展活力，避免出现萧条境况。原址风貌改造也应制定合理时序，以选择性拆建代替大拆大建，如果是棚户区改造，也应与周边区域功能做好衔接。
　　2.建议分区治理更加细化，“中优”规划方案将形态分区分为核心区、一般地区、特别地区。建议治理分区应依据社会空间分异特征或城市功能空间分异特征划分若干社会区单元，结合社区或街道行政边界进行调整，便于管理实施，在多样化场所特征、社区文化、人文精神基础上提出分担未来城市功能，用文化复兴的手段提升创新环境，发挥场所潜能，通过活化单细胞（社会区），同时提升城市经济和居住环境。
　　3.“中优”提出要优方式。要坚持政府主导、项目化运作，用市场的力量推动“中优”。因此，建议建立“中优”项目库，通过项目化包装，采用公开招标形式，在政府统一规划基础上，引入高端专业化运营机构参与策划、优化治理、运营甚至分红全过程。既有效减缓政府资金压力，又能保证规划有效实施，政府依据规划实施监管，还能发挥机构的运营能力，不断培育新业态，迅速焕发各类社区发展活力。核心城区不仅需要综合体，还需要特色步行街和小街区。例如北京中心城区的综合体日渐萧条，而小街区和步行街热度不减。
　　4.“中优”提出要优形态。要按照“老成都、蜀都味、国际范”的城市风貌和特色定位，既着力保留老成都的历史记忆，展现深厚文化底蕴，又面向世界充分彰显国际化魅力。关于城市形象的提升，建议不但要体现个性化特征，通过历史文化包装展现老城区人文特色，还要体现多元化，按照社会构成，发展民族特色的异质社区，集聚小众群体，展现场所亲和精神及城市包容精神，有效提升居民素质。新区形象应展现现代文化和科技文化特色，象征城市未来新形象。
　　5.关于城市软件环境建设，建议建立专项人才引进机制、定向产业招商机制、配套支撑政策、高效的行政管理机制。建议制定文化事业计划，加强文创类资金投入，进一步提升文创产业能力，不断冲击甚至占领国内外文化市场。建议扶植创新投资机构，改善金融环境，保障“中优”的有效推进。