2018PPP模式与律师驻队合法化研究

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　　摘 要：随着十九大的召开，我国城市社会服务管理体制改革日益被提上日程。在全球视角下PPP模式与政府购买公共服务也并列出现，一方面，在经济与社会转型发展的攻坚期与深水期，城市社会管理的复杂性不断加大，另一方面，我国的律师行业蓬勃发展，大量的人才涌入法律行业，青年律师的成长以及生存问题也日益凸显，深圳沙河模式走在创新管理体制转变政府职能的前列。针对天津城管执法模式特点，以契约形式化解社会矛盾，转变行政化执法新思维，为天津市城市化社区执法改革提供有力依据。
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　　关键词：PPP模式；城管执法；律师驻队；借鉴完善；
　　1.导言
　　“政府付费”支撑的“律师驻队”模式促进了现代化行政执法思维转变，将PPP模式与城管执法结合起来，借鉴德法政府购买公共服务的成功范例，以天津市为切入点，将深圳模式的成功经验化作一般规律，将PPP模式运用到城管执法行为，是发出天津之声的必经之路。
　　2.PPP模式的内涵与发展
　　在经济新常态下，政府与社会资本合作模式（Public Private Partnership，PPP）在公共服务领域吸收民间资本，不仅促进伙伴关系、利益共享与风险分担三者的合理分配，在减轻政府负担，提升社会公共服务质量方面扮演着重要角色。
　　1982年，英国政府最早将PPP模式引入社会大众的视野，即政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。PPP模式有广义与狭义之分，狭义仅指外包、特许经营和私有化三大类，广义则指公共部门与私人部门，为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，是BOT、BOO、PFI的综合体。法国的“协同政府”治理机制，日本的“建立对国民开放的和值得信赖的行政”是行政化思维转变成功的范例。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《关于开展律师参与城市管理执法工作的意见》，对开展律师参与城市管理执法工作做出部署，充分发挥律师在促进依法行政、化解矛盾纠纷中的职能作用。
　　3.深圳城市管理执法模式概述
　　3.1城市管理执法现状
　　起初，法治政府中熵增现象在深圳并没有奏效。2013年，发生在这里的暴力抗法事件有30多起。在2012年和2013年，沙河街道执法队的案件执行率仅为40%，难以摆脱“整治―回溯―再整治―再回溯”的泥潭。教育、整改、暂扣、罚款、申请法院强制执行、恢复原状、强拆等七种执法形式往往得不到有效实施。
　　2014年7月，“律师驻队、随队执法”在广东省深圳市城管开始展开试点工作，2015年9月，深圳南山区开始在全区推广“律师驻队”模式。同年9月，深圳市城管局与司法局联合发文全市推广。目前，“律师驻队”模式覆盖深圳57支执法队，覆盖率达89%。此外，广东省多地也开始试行律师驻队模式，如惠州、珠海等。暴力抗法事件锐减，案件执行率急速提升都归结于深圳城管执法引入PPP模式，采用“律师驻队”参与城管执法工作，与广东省国晖律师事务所的合作，一改暴力执法、野蛮执法的现状，打破传统城管与商贩“猫鼠之争”的紧张关系，转变行政化思维新模式，将城管执法纳入合法化规制的轨道。
　　3.2深圳沙河模式分析
　　3.2.1城市管理模式新变化―律师驻队
　　深圳城管执法新模式的“起点”始于白石洲村，各种小商小贩鱼龙混杂，在执法模式改革前，第一步，应该对违法行为人进行劝说教育；第二步，若劝说无效，城管执法工作人员可以开具相关法律文书。但法律文书发下去，基本只有4成能解决问题，在执法业绩的压力下，基层执法队员便开始倾向于采用简单粗暴的强制手段，从而陷入暴力“执法”与“抗法”的恶性循环。
　　用法治的力量来引导城管执法，再加以辅助社会监督、机制测评和社会服务，沙河街道成为全国首个推行“律师驻队”模式的城管执法队。深圳政府推行政府法律顾问制度，法律顾问会全面参与政府事务，即PPP模式。具体内容是：沙河执法队通过购买服务，与广东省国晖律师事务所签订合作协议。律师事务所则派2名律师常驻执法队，随队执法。从而转变传统行政化思维，执法程序即为：第一步，由城管执法人员对违法商贩进行说服教育，减少直接对抗，同时由驻队律师对执法行为进行合法化与合理化监督，不断规范基层城管执法行为；第二步，若违法行为人不配合，由随队律师作为中立第三方，对其进行违法行为性质讲解，同时派送律师函，协调城管人员与商贩的传统关系，引导城管执法人员以法治思维与法治方式化解执法矛盾，推动执法行为的贯彻落实。驻队律师的工作事项包括：第一，提供法律咨询；第二，开展法制宣传和培训。协助城管执法部门做好法制宣传和群众教育工作，定期组织执法队员、协管员进行法制培训。第三，提出律师告知函。与此同时，地方政府制定开展“律师驻队”工作的实施办法，落实“律师驻队”的专项经费，将律师参与城市管理执法事项列入政府购买服务目录，以求形成部门联动、齐抓共管、分工协作的工作格局。
　　3.2.2 律师驻队的作用
　　律师驻队执法是问题导向倒逼出来的城管执法改革，律??驻队模式是“法治城管”的体现，执法队伍法律素养和文明形象关系到能否改善城管执法尴尬现状。在深圳沙河模式的带动下，北京民政信访“三师一员”模式不断拓展，即北京市民政局通过政府购买公共服务的方式，引入律师、心理咨询师、社会工作师和人民调解员，在解决群众问题的同时，提高社会公信力。律师驻队模式不仅执法普法双管齐下，还有利于提高法律的震慑力，推动法治化进程。
　　首先，在“律师驻队”模式中，随队律师以社会中立第三方的身份从立案、调查、询问、取证、处罚等全过程跟从城管执法，又注重调查证据以及程序的完整性，不仅参与介入现场处置，指导证据收集、而且为行政执法处罚提供法律意见、并对行政处罚后进行答疑说明等，有利于规范城管执法程序，监督行政执法人员的执法行为，减少冤假错案的发生，缓和对立情绪，减少暴力执法、野蛮执法行为的发生，其次，在日常城市社区综合治理执法过程中进行现场讲法，并且进行说服教育，对办案过程、裁量权标准、处罚情节等信息进行公开化信息化，有利于提高群众法治意识与法律常识，提高社会公信力。最后，柔性执法、文明执法和人性化执法模式有利于培养规则意识。在行政执法相对人拒不实施时采用律师函催告，有利于提高司法威慑力，让人民群众感受到司法正义。   　　4.天津城市管理执法适用可行性分析
　　4.1 天津城管执法现状
　　2017年8月18日，天津市9000余名城管队员统一换新式执法服装仪式正式举行，这是响应“迎全运为民执法服务月”活动的重要举措，这标志着本市三级城市管理综合执法深化体制改革进入新阶段。但是城管执法问题仍然存在，2017年6月27日9时许，一男子王某某在天津市西青区杨柳青镇柳溪苑小区南门附近与杨柳青综合执法大队三名辅助执法人员因摆摊治理问题发生口角。该男子手持菜刀追逐威胁辅助执法人员，并用刀背击打其中一名辅助执法人员致其背部受伤。虽然事后该犯罪嫌疑人因涉嫌寻衅滋事罪被依法刑事拘留，但是存在于天津市城市管理的一般问题却不容忽视。
　　天津市作为直辖市每年吸引大量外来人口，虽然有天津城市管理综合执法局的统筹兼顾，但力不从心。第一，在“借法执法”模式下，执法手段相对单一，没收、罚款占绝大数比例。第二，执法程序相对混乱，缺乏有效监督。行政执法人员对学校周围小吃街以及大胡同等商业区的管辖，往往缺乏有效告知与说理，引起社区冲突。第三，城管执法信息透明化程度不高，内部创新能力不足，行政系统未能与司法系统进行有效衔接。第四，呈现出“运动式”执法模式，缺乏常态化参与机制，“数字城管”利用互联网建立的智能化城管体系尚未在全市普及。
　　4.2 天津青年律师成长模式调研
　　根据针对天津市律师团体的调查问卷125份，有效问卷88份（共联系了天津市的律师事务所57家，其中包括46个合伙所和11个个人所）和访谈记录（调研共访谈27人，其中男性10人，女性17人，访谈对象划分为律所主任或者合伙人、青年律师和教育工作者）可以分析得出青年律师要经历初始阶段、发展阶段与成熟阶段三个阶段的蜕变，他们与资深律师之间在学识学历、工资薪金、办案经验、职业发展等方面存在巨大差异，也面临着社会资源、职业期待与现实的落差、律所品牌效应、案件来源、工资福利、业务技能，社交沟通等多方面问题，青年律师群体的成长与发展困境越来越受到社会的关注。
　　广东省国晖律师事务所与深圳沙河社区的合作有效的解决了青年律师的成长困境，城管执法也给律师运用专业知识提供了发展空间，以“85”后王跃琼律师为代表的青年律师在上岗之前熟悉相关法律法规，整理相关案卷，针对不能得到有效实施的处罚单，发出第一批26份律师函，在出具给执法队的律师意见书中，对执法现场拍照特写部分、制作勘察笔录等诸多执法细节，都给予详细指导，有利于青年律师实务经验的培养。青年律师的发展存在大片空白，在天津实施城管执法“律师驻队”这种PPP模式具有必要性和可实施性。
　　4.3 运用律师驻队执法的必要性对策
　　天津市城管执法工作分为市级模式与区级模式，转变城市管理执法的观念，明确城管执法部门的执法依据，创造良好的执法环境，将城管执法责任制度化，是天津市响应依法治国，促进城市化综合治理的重中之重。城管执法工作的完善不仅需要执法者具有完备的法律知识和法律意识，而且要求具有丰富的社会经验。加强政府与天津各大律师事务所的合作，制约城管执法的权力扩张，提高执法工作效率，解决多部门职能交叉问题，建设一支高素质的执法队伍是天津城市化改革，深化十九大精神的当务之急。
　　第一，“律师驻队”的PPP模式合作是一个系统化操作体系，应涉及青年律师的选择、驻队律师的业绩考核、专项经费、人身保护、城管执法与律师事务所的衔接等多方面问题。在选拔律师事务所与驻队律师方面，与天津市各城管执法分局签约的律师事务所应具备人才储备与专业团队等硬件条件，对行政法相关理论能够熟悉掌握。对于驻队律师的执业年限可以视情况硬性规定，对于驻队律师工作日驻队时间进行量化规定，对随队出勤执法工作情况以及违法相对人的反应情况进行量化处理。
　　第二，处理好市司法局与市律协的关系也是推动“律师驻队”的关键一环。PPP模式中如何规范公共服务合同最为关键。在确定是否解除合同的参考依据方面，从驻队律师的工作时间、参与案件数量、解决纠纷数量、发出律师函数量等方面入手具有合理性依据，在对驻队律师进行评优的同时，将考评结果作为政府公共部?T能否与律师事务所合作的衡量标准，有利于形成长效机制，促进城市综合治理水平。
　　第三，根据天津市市内六区与环城四区的地区特点，将居民自治组织与社会力量结合起来，融合“律师驻队”与城管执法也是工作的重点。针对天津市北辰区、红桥区的城乡结合地带商贩流动，滨海新区城市化建设推进，和平区中心商业区的合法化治理等都应对症下药。开展“律师驻队”试点工作并在试点中找出不同于北京、深圳等的天津执法特色，不断改进“律师驻队”服务工作，找出天津城管执法的弊病，从而助推城市管理法制化，以微信公众号与微博平台传递城市管理动态，运用“互联网+”技术，推动法治天津的建立。
　　5.结语
　　运用法治思维、提高依法办事能力是社会治理能力提升的关键。社会上“强拆钉子户致自焚案”“暴力抗法案”“城管执法双跪案” “雷洋案”等案件与柔性执法“执法送花”“城管统一执法受好评”等新兴执法形式激烈博弈，以青年律师团体为分析要点并与城管综合治理结合起来，以PPP模式新思维探求城管体制改革创新模式，将“律师入驻”纳入法治规范化轨道，以“深圳模式”“北京模式”来讨论“政府角色”“政府职能”“政企关系”等新理念新发展，从执法观念、执法手段、执法策略、执法服装几方面入手，实现对执法人员“一对一”法治帮扶与监督。要想分析出“天津模式”实施的合理化依据，必须政府、律师事务所的通力合作，为才能不断化解城管与商贩紧张的“猫鼠关系”。
　　参考文献
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　　（作者单位：天津师范大学法学院）