2018公路收费权的法理学思考

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公路收费权的法理学思考
引言
　　公路收费权主体的性质，对规范公路收费权的管理产生一定影响。对于收费公路而言，完善收费权管理体制影响重大，不仅能避免公路被一些人作为敛财工具，也给人们的生活提供许多方便。因此，界定公路通行费征收权的法律属性就成为关键。
　　收费公路依据通行费征收主体性质的不同，分为政府还贷公路与经营性公路两类。前者的收费主体是政府所属机构，后者的收费主体是企业法人。本文采用对比分析的方法，从政府还贷公路和经营性公路两个角度对通行费征收权进行法理分析。依据现行的法律法规和学理界的一些观点来区分不同性质公路的特点，对其有个宏观把握。分别对不同性质的收费公路提出具有针对性的建议，以规范通行费征收权的行使问题，充分发挥公路作为公共基础设施的重要作用。
　　1 公路收费权存在的法律问题
　　1.1公路收费权的权利主体不明
　　公路收费权权利主体的性质影响公路收费权行使，明确公路收费权的权利主体能有效规范收费公路管理。公路收费权是指县级以上地方人民政府交通主管部门，对其利用贷款，或者依法向公民、法人和社会组织集资建成的，或有国内外经济组织依法投资建成的公路，所具有的依法行使收取其车辆通行费的权利。[1]从这个意义上说，公路收费权源自政府行为，行使收费权的主体是政府，收费权是行政权力的一种。
　　公路收费权是公路经营权的核心内容，政府要通过行政授权、行政特许方式授权收费公路的收费主体行使其收费权，从而保障收费主体的利益。公路民营化后，公路公司投资兴建的公路提供给通行者使用，通行者需要向公路经营公司支付通行费，因此要确定公路收费权的主体。公路收费权在行政特许后，公路经营公司取得收费权，公路经营公司便是公路收费权的主体。
　　公路是公共产品，从公共性的角度而言，政府行使公权力是管理社会公共活动的表现，政府即为公路收费权的主体。在政府的行政许可下，虽然将公路收费权特许给公路经营公司等主体，但是公路经营公司的行为也要收到政府的监督和制约，收费的种类、标准都是法定的，这就造成了一个问题，收费权主体到底是谁？被特许经营的公路虽然形式上收费权归公路经营公司所有，而法律规定了收费年限，到期之后交还给国家，是否收费权的主体最终还是政府行政机关。
　　1.2 公路收费权的法律属性不清
　　公路收费权涉及到许多法律问题，收费权的法律属性作为其中一项重点内容，值得认真探究。目前我国与公路收费权相关的法律法规比较少，主要集中在《中华人民共和国公路法》、《收费公路管理条例》、《收费公路权益转让办法》等法律中，但是这些文件也都没有明确定义出公路收费权及其法律性质，学术界对此也是众说纷纭。
　　学理界对收费权的性质主要呈现两种观点。一种认为收费公路收费权属于公权力，因为它是归家所有的公益性资产，而且是由国家依法设立的公法人行使权力，目的是为社会公益，即使有私人行使该权力，也必须得到政府行政许可。另一种观点则相反，公路的建设管理权，虽然是政府行使的权力，来管理公共事业，属于公权力，但它并没完全否定私权利的因素。政府通过行政许可，准许私人参与到关系公共利益的特定行业，将特定权力赋予私人，使其获得经营管理此类事物的私权利。
　　公路收费权的法律属性至此也没有一个确切的定义，这会对收费公路的有效运作造成一种障碍。目前只能根据现有的法律法规对公路收费权进行探讨，从学理的角度对它进行分析。要规范公路收费权的行使，需要通过稳定、具有约束性的制度来保证。
　　行业管理在通行费征收方面存在一定问题，表现出协调工作复杂的特点，涉及经营性公司主要业务的方方面面，都与政府还贷公路不同。 [2]根据行业管理要求必须规范，严谨。还有收费价格调整等政策性问题需要协调。一些政策在难以统一，行业管理就呈现涣散状态。如果通行费行政执法工作主体缺乏，就难以进行管理，亦不利于有效实现公路公司的经营目标。
　　2 公路收费权的法律性质辨析
　　公路具有公益性特点，公益性设施本身是不收费的。收费权作为国民经法发展规划中的重点，规范其行使利于国有资产的保护和多渠道筹集公路建设资金。合法行使收费权有利于收费公路的合法有效运作，对于保证经营性公路的正常营运有着重要的意义。要想使收费权能更加顺畅的行使，就要先搞清楚与收费权有关的内容，才能找出根本的问题，使公路的效用得以充分发挥。
　　2.1收费权主体的公营与私营之别
　　公路作为公共基础设施，公路产品的特点是具有非排他性或消费者共同受益。 它的建设和收费对国家经济发展、民生问题的解决起到重要作用。为了使它能更好地发挥它的公共属性，去服务大众，并不让它成为一些人私自牟利的工具，需要政府介入，充分发挥批准许可与监督管理的职能，去管理与收费权有关的事项。因此，公路收费权属于一种政府特许的经营权。
　　收费行为，包括了收费主体与国家管理机关的关系，与交费者的关系，并不仅仅是收取费用这一简单行为。国家管理机关是固定的，交费者是路上通行之人也是固定的，重点就在于收费主体的区别。收费主体的性质决定收费权性质，要区分收费权的性质就要先区分收费主体。
　　收费权主体有公营与私营的差别（此处私营主体是在非行政主管部门的意义上使用的，包括公有制与非公有制的经营主体）。 依据《公路法》第60条的规定，公营收费权人是指县级以上地方人民政府交通主管部门就利用贷款或者集资建成的收费公路享有的收费权，此种公营收费权属国家公路所有权的收益权能之体现；私营收费权人则包括两种公路经营企业，一种是其收费权从公营收费权主体手中有偿受让，第二种是国内外经济组织直接投资建设公路并经依法审批在公路建成后收费的。区分公营与私营的关键则取决于收费权的主体的性质。