2018群体性事件的法理分析及法治应对

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群体性事件的法理分析及法治应对
一、群体性事件的文本与法理界定
　　（一）规范性文件的文本界定：违法
　　中国党和政府对群体性事件的相关表述主要体现在以下几个规范性文件中：
　　1994年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于处置紧急治安事件有关事项的通知》（简称《通知》），2000年公安部颁发《公安机关处置群体性治安事件规定》（简称《规定》），2004年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》（简称《工作意见》）。1994 的年《通知》中将这类行为定名为紧急治安事件，但没有对其含义进行界定，只是将这类行为分为七大类且都是违法行为。2000年的《规定》将这类行为定名为群体性治安事件，并且对这类行为进行了界定，其中第2条规定：群体性治安事件是指聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为。2004年的《工作意见》则将群体性事件进一步明确为：由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。该文件也对群体性事件进行了界定，并且将这类行为定名为群体性事件。之后，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，还明确提出了要积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件。这进一步将此类行为定名为群体性事件。
　　可见，党和政府对群体性事件的认识也有一个过程，不管其名称如何规定，但是，将聚众、非法的行动作为其主要的内涵特征并没有变化，只是后来更明确地将其限定为人民内部矛盾，以与反政府、反政权类的政变、暴动和革命等活动相区分开来。按官方的说法，群体性事件是非法的聚众性治安事件，属于人民内部矛盾，它是指那些非法但不反体制、聚众但非组织化的民众抗争行动[1]。
　　（二）学界的法理界定：违法或不一定违法
　　学界对群体性事件概念的讨论则有较大分歧。从性质上看，分歧主要有违法与不一定违法两种表述。违法论者认为，群体性事件是指因人民内部矛盾激发引起的，由部分公众参与并形成一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等集体行为，并对政府管理和社会造成影响，甚至社会在一定范围内陷入一定强度的对峙状态；或者，群体性事件是指为了满足某种共同利益表达某种共同关心而临时聚集在一起的人群，实施的集体违反法律法规和社会规范的行为；或者，群体性事件等表述过于中性，不能反映群体性事件的非法性质，主张用群体非法事件的表述更为恰当；等等。不一定违法论者认为，群体性事件仅是官方的表述，体现着深厚的意识形态，难以成为、也不应作为一个学术概念来使用[2]。更有学者将群体性事件分为广义和狭义两种，广义的群体性事件不一定违法，是指在特定情景下，人数众多群众聚集，公开、自发向政府有关部门表达意愿和要求，或直接争取和维护自身利益的集体行动。狭义的群体性事件违法，是指公开、自发、聚众、共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产的过激行为[3]。还有学者将群体性事件界定为特定群体或不特定多数人通过规模性聚集，采取没有法律依据的行为，对一定范围内的社会秩序造成影响的体制外活动[4]。由此可知，学界对群体性事件的界定还没有统一，有界定为违法的，也有界定为不一定违法等各种表述。
　　（三）群体性事件是否都违法？ 一个典型案例：厦门PX项目事件
　　厦门PX项目是个化工项目，投资逾百万，但距离人口密集区附近，有环境污染之险。从2004年2月国务院批准立项，到2007年3月105名政协委员建议项目迁址，厦门PX项目进入公众视野。从2007年5月下旬开始，厦门市民互相转发一条关于PX危害性的短信，内容大概为此项目会危害厦门人民以后的健康生活。随后，南都奥一网报道了百万短信事件，网易、腾讯等网站也转载了这则新闻。厦门市民也开始纷纷酝酿着表达反对在厦门上PX项目的形式和方法六一上街游行。6月1日，近万名厦门市民走上街头散步，以无声的方式表达了他们反对PX项目的态度。然后，通过多次、多方座谈和环评，福建省政府针对厦门PX项目问题召开专项会议，会议决定迁建PX项目。最后，PX项目暂停，后迁址漳州。这一事件中，厦门市民这种独特的抗议形式被新闻媒体誉为是一次公众以和平、理性的态度表达自己意愿的创举。厦门市民的这一表达方式得到了媒体、官方和学者的一致肯定[5]。厦门PX项目事件在官方媒体、学者学术讨论中也称为群体性事件，但这次群体性事件行为并没有违法之处。如此看来，群体性事件不一定都像官方定性的那样是非法。
　　从上可知，在官方的表述上，群体性事件是违法的行为，但是，这种违法的表述也在不断地弱化，以致有变为中性的趋势。而在学界，有根据官方文本作表述的，也认为是一种违法的行为；有根据行为本身性质来表述的，这种表述不一定把群体性事件作为违法行为对待。但从上面提到的厦门PX项目这一群体性事件来看，群体性事件不一定就全部像官方定性的那样是违法的行为。因此，笔者认为，群体性事件是民众为表达利益诉求的集体行动，不宜统统当作违法行为。可以这样认为，有的事件中，有的民众的行为在表达他们的诉求时，所采取的方式和程序没有明确的法律依据，采取的是一些非常规的行为，这些非常规的行为并不违反法律的规定，如果前期处置不当，极有可能会演变为违法事件；但是，有的事件中民众的行为开始就是违反法律规定的，是违法的。因此，无论群体性事件违法与否，但是，其参与的人数众多，社会影响大，必须认真面对并妥善应对。