2018《人权宣言》中的行政法思想

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　　【摘要】
; 《人权宣言》不仅对世界宪法发展产生了重大影响，而且还含有丰富的行政法思想。它不仅是对天赋权利的法律确认，而且将自由作为行政法的前提，蕴涵了正当法律程序的雏形，通过宪法性文件的形式规制了行政法的方向。
【关键词】《人权宣言》；行政法思想；行政法的前提；正当法律程序雏形；行政法的方向
学者们大多从宪法学的角度认识《人权宣言》，至于其行政法上的意义则很少引起注意，其实宣言中蕴涵丰富的行政法思想，下面笔者从行政法的角度对其进行分析，以就教于学界。
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; 一、天赋权利的法律确认
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; 《人权宣言》有一个简短的序言，序言内容明确宣言保障人权的宗旨。“组成国民会议的法国人民的代表们，认为不知人权、忽视人权或轻蔑人权是公众不幸和政府腐败的惟一原因，所以决定把自然的、不可剥夺的和神圣的人权阐明于庄严的宣言之中，以便本宣言可以经常呈现在社会各个成员之前，使他们不断地想到他们的权利和义务”。
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; 紧接着序言，宣言对人权进行了系统的规定。第一条：“在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的。只有在公共利用上面才显出社会上的差别。”第二条：“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”在随后的条文中，宣言规定了人民主权、自由的定义、自由与法律的关系、公共意志、（重申）人人平等、司法程序尤其是刑罚程序、罪行法定、思想言论出版自由、神圣不可侵犯的财产权等等内容。《人权宣言》是法国人民第一次以宪法性文件的形式对天赋人权的法律确认，在世界人权历史上也占有重要的地位，有重大深远的影响。
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; 《人权宣言》产生的直接因素是法国大革命，没有人民起义从而由资产阶级掌握政权，就不可能有这样的宣言。但是，宣言有它深刻的思想基础，没有欧洲的文艺复兴和法国启蒙运动所做的理论准备，特别是天赋人权的理论，宣言同样不可能横空出世。另外，美国的独立革命和《独立宣言》对法国的《人权宣言》也有明显的影响。
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; “天赋人权”是我国早期对natural rights的翻译，其实正确的译法应该是“自然权利”，但是由于人们已经习惯这种译法，所以现在仍然通行。“天赋人权”或曰“自然权利”的理论是资产阶级古典自然法学派的一贯思想，但是各个思想家关于自然权利的理论主张又不完全相同，经过了一个逐渐发展的过程。古典自然法学派的经典作家们虽然政治主张不完全相同，但是他们都假设在人类走入社会、建立政府之前存在一种自然状态，在自然状态中人人享有自然权利。他们大都以自然权利作为他们政治主张的预设前提，主要是以“天赋权利”的理论来作为攻击“神赋权利”或宗教神学或封建专制的武器，以进一步论证他们政治法律观点。这些理论虽然受到宗教势力或者当时统治者的攻击或者压制，但是开阔了人们的视野，启发了人们的头脑，为资产阶级革命提供了精神动力。
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; 古典自然法学派的思想家中有格老秀斯、斯宾洛莎、霍布斯、洛克、法国的百科全书派以及孟德斯鸠、卢梭等等，其中值得特别指出的是霍布斯、洛克、孟德斯鸠和卢梭的“天赋人权”的理论。
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; 霍布斯是英国机械唯物论的创始人之一，他的主要著作是《利维坦》。他认为，人性本恶，在自然状态中，“人对人像狼一样”，一部分人的私欲同另一部分人的私欲发生冲突，由此产生“一切人反对一切人的战争”。因此，为了生存，为了自我保存，人类处于永久的战争状态。为了不在战争状态中毁灭，人们相互同意，订立一种契约，从自然状态过渡到社会状态即国家状态。霍布斯所说的自然权利主要是自我生存、自我保全，这是一种人人平等的权利。由于霍布斯把自然状态假想得过于糟糕，因此无论什么样的政权，包括专制政权，都比人类处于自然状态要好。所以霍布斯拥护君主专制。英国另一位著名的思想家是洛克，他是古典自然法学派的接触代表之一。洛克所设想的自然状态比霍布斯要好得多。他认为，自然状态是一种完备无缺的自由状态，人人都可以决定自己的行动，毋需听命于别人的意志，是一种平等的状态。“人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。” [1]但是在自然状态中由于缺乏明确的法律、裁判者和执行者，人们虽然享有自然权利，但这种享有很不安全。因此人民订立社会契约，把一部分权利交给社会，组成政府、制定法律，以消除自然状态的不方便和缺陷。如果立法机关或社会不符合为人民谋福利和保护他们的生命、自由和财产的目的，人民就有权进行反抗。
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; 孟德斯鸠也认为人类建立社会之前处于自然状态，存在着自然法，但是他反对霍布斯的自然状态就是战争状态的说法，认为霍布斯是把社会建立之后的事情加在社会建立之前的人类身上。他说，在自然状态下，每个人都感到怯懦、自卑、软弱，首先想到的是如何保存自己的生命，而不是互相攻击，人民因互相畏惧而互相亲近。自然法单纯渊源于我们生命的本质，自然法的内容共有四条：第一条是和平，其余的是寻找食物、自然爱慕和希望过社会生活。法国的另一位思想家卢梭则认为，在自然状态下人人都是自由、平等的。“这种人所共有的自由，乃是人性的产物。” [2]他也反对霍布斯对自然状态的描述。他说，在自然状态下，人们虽然关心自我保存，但是却不损害他人的保存。自然状态是一种和平的状态，是人类的“黄金时代”。随着私有制的产生，国家和法律的出现，特别是权力的腐败和专制暴政才一步一步导致人类的不平等。
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; 关于美国的《独立宣言》以及1776年弗吉尼亚州的权利宣言对法国《人权宣言》的影响则是一个有争议的事情。德国的佐治·杰林克在其著作《人权和公民权利宣言》中认为，《人权宣言》与17、18世纪的自然法思想没有直接的的联系，而前述弗州权利宣言倒是《人权宣言》的蓝本。但是E·卡西勒认为，法国宣言是启蒙运动的产物，这场运动使启蒙思想在法国早已流行了，导致了《人权宣言》的诞生。 [3]我们认为，美国的人权思想渊源于英法等国17、18世纪的自然法思想，这一点无论是从美国革命先驱者的著作中还是《独立宣言》等文件的内容中都有明显的证据。其中洛克和孟德斯鸠的思想对美国影响最大。但是，在美国革命与建国的实践中，这些思想又经过消化和发展。当然，《独立宣言》等文件反过来对法国革命以及《人权宣言》显然也是有影响的，这一点从两者内容的比较中可以确定。另外，潘恩曾参加了宣言的起草，宣言的头三条基本是按照潘恩的意见确定的。而潘恩曾积极参加美国的独立战争，利用“天赋人权”的思想为美国独立战争作国出色宣传，那么美国人的思想无疑也会被潘恩带到法国，带入《人权宣言》。
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; 二、自由作为行政法的前提
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; 《人权宣言》第2条规定，任何政治结合的目的都在于保存人的自由、财产、安全等等。所谓政治结合无非是组成社会、建立政府，其中包括狭义的政府即行政机关，这就是说行政权的目的在于保障公民的自由，自由是行政权的的前提，也是行政法的前提。宣言第4条对自由进行了界定：“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为。因此，各人的自然权利的行使，只以保证社会上其他成员能享有同样权利为限制。此等限制仅得由法律规定之。”第5条规定：“法律仅有权禁止有害于社会的行为。凡未经法律禁止的行为即不得受到妨碍，而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为。”第11条规定：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一；因此，各个公民都有言论、著述和出版自由，但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负担责任。”
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; 以自由作为行政法的前提，因为自由是行政权和行政法的来源，即产生行政权和行政法产生的原因。按照古典自然法的理论，在国家、法律产生之前，人类生活在“自然状态”，享有“自然权利”如生命、健康、自由和财产，但是由于存在“不安全、不方便”或其他原因，人们签订“社会契约”，组织政府，“和甘愿同已经或有意联合起来的其他人一起加入社会，以互相保护他们的生命、特权和地产，即我们根据一般的名称称之为财产的东西。” [4]美国《独立宣言》很好地表达了这一思想，其中写道：“我们认为这些真理是不说自明的，所有的人生而平等，他们由创造者赋与若干不可剥夺的权利，其中有生命、自由及追求幸福；为了取得这些权利，人类在他们之间建立政府，而政府的正当权力是从被治者的同意中产生出来的；任何形式的政府，当它对这些目的损害时，人民便有权将它改变或废除，以建立一个新的政府，新政府所依据的原则和用以组织其权力的方式，必须使人民认为这样才最可能获得他们的安全和幸福。”法国《人权宣言》的宗旨与之类似。总之，这些都说明行政权来源于人权或自由，自由是本，行政权是末。为了规范行政权的行使和更好地保障人权，人们才制定行政法。只有以“自由”为前提，行政法才不会本末倒置，才能避免行使行政权的人民“公仆”变成人民的“主人”。
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; “自由”作为行政法的前提，源于行政法的目标和功能。“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益，它并不在受这法律约束的人们一般福利范围之外做出规定。”“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。这是因为自由意味着不受他人的束缚和强暴，而哪里没有法律，哪里就不能有这种自由。” [5]行政法的目标在于保障人的自由。行政权力依法行使，通过各种方式为行政相对人服务，以达到保障人权的目的。首先，行政权要防止对行政相对人权利的侵犯，通过对侵犯权利者的禁止和处罚来保障自由、维护正义。但是，“侵犯人权的严重程度是有区别的。”“他们大都不由可以实施公共强制的规则来保护。因而，不属于政府力所能及的用法律保护人权的范围。人权的法律保护所针对的行为限于能够置于这些规则的管辖之下的并且在这一范畴内的属于严重侵犯，即对受害人造成严重危害的那种侵犯行为。” [6]其次，政府通过推动经济、政治、文化发展，提高人民的生活水平，采取福利保障措施，为行政相对人权利的实现创造条件。
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; “自由”作为行政法的前提，因此要控制行政权。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” [7]《人权宣言》除了前述内容之外，第15条还特别规定：“社会有权要求机关公务人员报告其工作。”目的正在于制约行政权。在权力不受制约的地方，一切自由都会化为乌有。行政权本身具有主动性、强制性、优益性、扩张性，因此更容易被滥用，从而产生以权谋私、贪污腐化、随意侵犯公民权利的种种现象。与立法权、司法权相比，行政权更需要控制。在英美行政法中，一直贯穿控权的精神，如英国的韦德认为：“行政法定义的第一个含义就是关于控制政府权力的法，无论如何，这是此学科的核心。”“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。” [8]其实控权并不是行政法的目的，保障公民权利才是行政法的目的，控权是保权的必不可少的手段。因为相对于行政权，公民处于弱势地位，在行政权力与公民权利发生冲突时，如果不对行政权力进行控制，公民必败无疑。传统行政法反对政府的自由裁量权，认为政府只能消极地行使法律既定的权力，自由裁量权是一项专断的特权，会侵害人民权利。由于社会状况发生了巨大的变化，“法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效得维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。”（《德里宣言》）现代行政法承认自由裁量权是实现政府职能必不可少的，但是必须通过独立的司法审查等方式，“既从实体法，也从程序法上发展把行政权力控制在恰当导向之内的普通原则。”“法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。” [9]
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; 三、法律面前人人平等与正当程序雏形
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; 《人权宣言》第1条已经明确了平等的宗旨，第4条对自由的定义中也暗含了平等的成分，而第6条则更加明白的表明了平等原则及其内容：“法律是公共意志的表现。全国公民都有权亲身或经由其代表去参与法律的制定。法律对于所有的人，无论是实行保护或处罚都是一样的。在法律面前，所有的公民都是平等的。故他们都能平等地按其能力担任一切官职、公共职位和职务，除德行和才能上的差别外不得有其他差别。”宣言第13、14条关于赋税的规定也含有人人平等的意义在内。