2018行政法诚信原则的内涵分析

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　　内容提要：当前，我国的行政程序立法已进入研究草拟阶段，在此过程中，诚实信用作为行政管理的一项基本原则已成为学界共识，该原则为未来的正式立法所接纳当无疑义。因此，探究该原则的内涵解释，遂成为当前乃至今后一段时期内行政法学研究的课题之一。鉴于诚实信用私法原则引入公法的特殊背景，不同法系的私法学者就如何确定该原则的内涵存在争议的现象必会在公法领域有所体现，由此为公法领域解释和适用诚信原则带来困难。本文从概括私法诚信原则的内涵出发，以善意真诚、恪守信用和公平合理三项基本内核作为参照标准，运用描述方法勾勒了诚信原则对行政法律关系当事人双方即行政机关和相对人提出的不同要求，希望对今后行政程序法出台时诚信原则的解释适用提供一种参考。　　关键词：行政法; 诚实信用; 行政机关  相对人
　　在行政程序立法成为法治发达国家制度进步标志性事件的背景下，诚信原则作为一项公法原则的地位日益凸现。我国学界在研拟行政程序法过程中，诚实信用被作为一项基本原则加以规定已无太大疑义。因此，探讨该原则的内涵进而为更好地适用该原则指导行政管理实践，当是现阶段乃至今后一段时期内行政法学研究的课题之一。现代法学理论研究表明，发端于私法的诚实信用原则并非为民法所独有，而是公法、私法共同适用的原则。基于此种认识，本文在分析行政法诚信原则的内涵时，秉承以下两种认识：一是尊重其民法基本原则的内涵要求，并以通行的认识作为参照；二是分别就该原则对行政机关和相对人的不同要求进行具体阐述。通过上述努力，笔者希望为将来解释适用该原则提供一种理论支持。
　　一、民法诚信原则的基本内涵
　　民法学界对诚信原则存在多种解释，但概括而言，本文以为，民法诚信原则主要包含以下三项基本内容：
　　（一）善意真诚
　　善意真诚是诚信原则对从事法律活动的当事人提出的首要要求。首先，善意真诚要求行为主体在从事法律交往时要动机善良，善待他人，行使权利，履行义务时要尽量顾及相对人的权益，于谋求自身利益时不得侵害其他当事人的利益；其次，善意真诚要求行为主体以真诚的心态和诚实的行为行使权利，履行义务，不虚构事实，不行欺诈，不得以陷他人于错误的方式谋取个人私利。
　　善意与真诚都是具有丰富含义的概念。就善意而言，其可以指主观心理，即动机善良；也可以指客观行为，即不以自己的不良行为损害他人的权益。但是，主观动机需要以客观行为加以表现，同时客观行为的作出也可以反应行为主体动机上的善良，因此，法律上的善意是一个主、客观相统一的概念。真诚强调的是行为主体在从事法律交往时要做到诚实，既不自欺，也不欺人，要向对方当事人提供真实的信息，不得采用虚假陈述使对方陷入一种错误的状态，进而损害对方的利益。就两者的关系而言，善意是真诚的基础，只有行为主体出于善意行使权利，履行义务，才能在其行为上实现诚实的要求；真诚是善意的一种具体体现，只有对他人不行欺诈，才可认为行为人的行为达到了善意的要求。
　　善意真诚的诚信观念在古罗马法中已有明确的体现。查士丁尼的《法学阶梯》规定，法律的基本原则之一是为人诚实，不损害别人。此处的“为人诚实”具有真诚不欺的要求，而“不损害他人”则可被理解为对从事法律交往的当事人所提出的顾及他人权益的要求。中世纪法学家在对诚信进行定义时，也不同程度地对善意和真诚的要求作出了肯定。如将诚信之人称为“依自然与善良的意识行事，既不自己，也不通过他人以牺牲第三人的方法致富的人”；认为不以任何欺诈和虚构，而是忠诚和勤勉行事，承担必须之事的人，即是诚信行事。[①]近代之后，立法、学说和判例都以不同的方式对善意真诚的诚信要求进行了肯定。在立法上，德国民法典二百四十二条的诚实信用原则由诚实与信任两词组成，诚实的字面含义是面对他人时，一个建立在可靠、正直及顾及（他人）所存在之外在及内在的举止。[②]此处的“正直”是指人的一种优良品质，其内涵包括对人的真诚，而“顾及他人”可以被解释为行为人行为的善意，即行使权利时考虑到他人的利益。美国统一商法典中的两种诚信定义都肯定了诚信是一种“事实上的诚实”，强调当事人要以真诚的态度从事民事活动。就学说而言，德国学者Stammler认为，法律应以社会的理想，即以爱人如爱己的人类最高理想为标准，诚信原则即须依此理想为判断。[③]由此，诚信原则要求民事主体要以一种爱人如爱己的方式从事民事活动，诚实对待他人，顾及他人的权益，在不损害他人权益的前提下谋求自己利益的实现。
　　概括起来，民法学中的以下制度体现着诚信原则的善意真诚要求：
　　1、权利滥用禁止。权利滥用的本质是行为人以一种恶意的方式来理解和执行法律，从而严重违背了诚信原则的善意真诚要求。该类行为具体表现为：以故意损害他人为目的行使权利；从事对自己无利却对他人有害的行为；在有多种方式行使权利的情况下，故意选择对他人有害的方式等。[④]就权利滥用制度与诚信原则的关系而言，民法学主流观点认为，诚实信用是原则，权利滥用禁止是违反诚信原则之效果，运用于具体事件时，二者可以重复适用，认为“……依诚信原则，属权利滥用……”。[⑤]台湾学者曾世雄也指出，诚信原则适用于一切权利之行使及义务之履行，因而衍生若干常见引用之原则，如权利禁止滥用原则，义务须符合本旨原则等。[⑥]
　　2、先契约义务。先契约义务是指当事人在缔结民事契约过程中，相互之间建立起一种特殊信赖关系，基于此种关系而产生的法律义务，称为先契约义务，包括协力、通知、照管等附随义务。先契约义务的设定直接体现了诚信原则的善意要求。按照早期的契约理论，契约未签订之前，当事人之间尚未建立起法律关系，因此无相应的义务约束，一方当事人可以自由作出行为，对方当事人则毫无约束方法，即使由于信赖对方行为而遭受损失也无救济之策。而按照诚信原则的善意真诚要求，则可认为一旦当事人进入缔结契约阶段，即会因其参与行为而同对方建立起一种特殊的信任关系。在此关系中，当事人的行为须符合善意诚实的基本要求，不能以一种恶意的或不负责任的方式从事活动。
　　3、禁止诈欺行为。狭义的诈欺行为是指通过一定方式使对方陷入错误从而与自己发生民事法律关系的行为。如通过自己的作为使对方陷入错误（积极诈欺），通过不履行自己的告知义务使对方陷入错误（消极诈欺）。广义的诈欺是指恶意损害他人利益的行为，如对法律行为所附条件恶意促使其成就或者不成就；债务人在濒临破产时为未设定担保的债权设定担保等。[⑦]英国法的“非合同义务”中有两项否定了欺诈行为，从而体现了善意真诚的诚信要求：一是揭示各种重要事实的义务，要求法律规定的处于某种优势地位的合同当事人（如商品生产者和销售者之于消费者），在缔约过程中，要向对方当事人揭示某些重要事实；二是避免错误陈述的义务。要求一方当事人不得向另一方作虚假的陈述，从而引诱另一方订立合同。[⑧]上述两项义务中，第一项体现了善意的诚信要求，第二项则体现了真诚的诚信要求。
　　就司法判例而言，台湾地区1970年（民国59年）台上字第3490号判决否定了权利滥用的违法行为。该判决谓：凡以恶意方法所获致权利取得之主张，常有权利滥用之存在，本件系争地上房屋残余部分，如果尚可居住或供其他之使用，上诉人予以修复，在客观上能否谓无必要，倘在客观上有此必要，而被上诉人故意不为同意，以冀获得租约终止权，并据以请求上诉人拆屋还地及赔偿损害，能否谓为非权利之滥用，殊非无推究之余地。[⑨]
　　（二）恪守信用
　　恪守信用包括两层含义：一是要求行为主体在从事法律交往过程中，于自己先前所作承诺要积极予以兑现，不得作出背信行为损害相对人的权益；二是当事人因行为人的一贯行为而产生正当信赖时，后者在改变上述行为时要注意保护前者的信赖利益。
　　从广义上而言，恪守信用可被认为是善意真诚的一种表现形式，重承诺、守信用本身即体现出行为主体的善意和真诚。但此处本文将其作出区分，使其具有独立的价值。此处的恪守信用所强调的是对所作承诺的践行和对相对方信赖利益的保护，突出体现了诚信原则维护法律生活安定的价值，以促使社会成员之间建立起信任关系。
　　维护社会生活的安定是法律所追求的一个重要目标。从一定意义上，法律的制定为社会成员提供了一个预测未来、安排自己生活的准绳。在民事活动中，日常的法律交往主要通过契约完成。契约的合意因素使当事人双方借助自由意志的表达为自身制定了“法律”。行为人以自己的行为兑现在契约中所作的承诺，实现彼此订立契约的行为预期，可以增加社会生活的稳定感。基于此种意义，恪守信用的诚信要求对维护社会生活安定极具价值。
　　恪守信用的诚信要求在罗马法中已有多处体现。如信义概念中即有相信他人会给自己以保护和某种保障的意思。西塞罗对“信”（fides）直观定义集中体现了恪守信用的诚信要求。中世纪法学家也将诚信解释为“言行一致”。[⑩]近代民事立法法典化后，恪守信用仍未失去其诚信原则核心内涵的地位。德国学者认为，诚信原则中的“信任”是指对于行为人的可靠、正直及顾及他人所存在的举止的相信。对于相对人的信任状态，法律应予以保护，使其正当期待不至于落空。[11]我国民法学者也提出，恪守信用要求行为人在社会经济活动中严格遵守既已形成的信用关系，彼此给予信用上的方便，而不能做“过河拆桥”之类的事情。[12]
　　民法中的以下制度及相关判例体现了恪守信用的诚信要求：
　　1、允诺禁反言。允诺禁反言是英美合同法为确立合同责任而发展起来的概念，是对传统的对价理论中恩惠性允诺不发生约束力的一种修正，又称允诺后不得翻供或不得自食其言。它是指根据诚实信用原则，允诺人所作赠与的允诺或无偿的允诺具有拘束力，须加以执行。[13]就判例而言，英国法官丹宁在审理高树案过程中确立了允诺禁反言原则，即“如债权人对债务人表示接受少数数目以清偿较大数目之债务，经债务人业已依约履行，纵债务人未给予债权人其他酬劳或对价，此项约定即生效力，禁止债权人再违反先前之允诺。”[14]就立法而言，美国合同法第二次重述第九十条第一项规定：若允诺人有理由期望其允诺会引致受诺人或第三人作为或不作为，且其允诺引致了此种作为或不作为，则唯有强制执行该允诺方可避免不公正时，该允诺具有拘束力。因违反允诺而准许的救济可限制在维护公正所需的范围内。
　　2、权利失效。权利失效是指民事债权人于长时间未行使其权利的行为足以使义务人正当信任其不再要求履行义务时，基于诚信原则，债权人不得再提出其权利主张。台湾地区1973年（民国62年）台上字第2400号判决乙案是该制度的最好注脚。在该案中，土地出租人明知承租人转租土地的行为无效，本来可以通过请求收回土地，却长期保持沉默，不提出相应主张。且每隔六年仍与承租人换订租约一次。基于此种事实，法院判决认为：“似此行为，显已引起上诉人之正当信任，以为被上诉人当不欲使其履行义务，而今忽贯彻其请求权之行使，致令上诉人限于窘境，其有违诚实信用原则，尤为明显。”由此驳回了被上诉人的权利主张。[15]
　　（三）公平合理
　　公平合理是要求在具体法律关系中，当事人之间的利益以及当事人利益与社会利益之间要保持平衡，避免出现利益分配严重不均的情况。
　　从字面意义而言，诚信原则很难与公平合理联系起来。但在西方法律发展史上，诚信自始即承载着利益分配公平合理的要求。台湾学者谢孟瑶认为，诚信原则自罗马法时代的bona; fides（善意）或aequum; et; bonum（善意与衡平）等观念而来。[16]诚信的内涵除诚实守信外，还应包括利益分配公平合理这一内涵。公平合理的诚信要求还可从罗马法的诚信诉讼制度找到根据。在该种诉讼中，承审员按照公平正义的精神作出判决，无须如严法诉讼那样拘泥于法律的具体规定和僵化的形式进行裁判。[17]
　　中世纪法学家在对诚信进行定义时也认为利益的公正分配属于诚信原则的题中应有之意。马里亚诺？索奇尼在解释诚信原则时指出，公正地分配并给予各人应得之物的人，属于认识诚信的人。[18]
　　近代以来，利益分配公平合理的诚信要求被不断的强调。德国法学家Schneider认为，诚实信用是当事人双方利益的平衡，Egger认为，诚实信用是公正估量双方的利益并谋求其利益之调和。台湾学者史尚宽认为，除当事人利益之外，需要考虑的因素还包括社会一般公共利益。[19]大陆学者徐国栋也指出，诚信原则涉及两个利益关系：当事人之间的利益关系和当事人与社会间的利益关系，诚信原则的宗旨在于实现这两个利益关系的平衡。
　　在民法理论中，较能体现诚信原则公平合理内容的制度是情事变更原则。该原则是对恪守信用这一诚信要求的一种修正。进入现代社会之后，随着社会关系的日趋复杂，严格奉行契约必须遵守的原则将会导致利益分配不合理结果的出现。为此，在契约履行过程中出现了不能预见的情况，使得要求一方当事人继续履行契约将使其陷入困境，从而出现双方利益严重失衡时，需要按照公平合理的要求对契约内容进行变更直至解约。这是诚信原则维护当事人之间以及当事人与社会之间利益平衡的一种表现。民法学占优势的观点认为，诚信原则构成情事变更的理论基础。学者认为，在当事人之间的利益关系中，诚信原则要求当事人以诚实信用的方法行使权利并履行义务，当发生了一些特殊情况导致当事人之间利益关系失衡时，应根据诚实信用原则平衡当事人之间的利益关系。[20]
　　在司法实务方面，体现诚信原则公平合理要求的判例已有很多积累。如日本大审院1920年12月18日判决最先按照当事人利益分配公平合理的诚信要求，确认了买回约定的效力，认为债权人以买回的价金有少量不足为由否定买回约定本身的效力违反了支配债权关系的信义原则。[21]我国台湾地区1937年（民国26年）沪上字第69号判例也以债权人行为不符合利益分配公平合理为由，否定了其权利主张。[22]
　　综合以上分析，本文以为，善意诚实、恪守信用以及公平合理共同构成民法诚信原则的三项基本要求。同时，本文也承认还三项内容本身也具有很大的拓展空间。基于解释角度的差异，三者之间可能存在交叉，学者可以从不同的角度得出不同的归类结论。
　　二、诚信原则在行政法学中的含义
　　民法诚信原则的基本含义已如上述，对照上述概括，本文认为，行政法上的诚信原则具有以下不同要求：
　　（一）诚信原则对行政机关的要求
　　对行政机关而言，诚信原则可以具体化为以下几项要求：
　　1、行政职权的运用须以维护公共利益作为基本出发点和最终归宿
　　这是诚信原则善意真诚内涵对于行政机关及其工作人员提出的具体要求。行政机关在进行管理过程中，时时处处要以实现公共利益作为权力行使的出发点和归宿。此点可由政府权力的最初来源进行说明。政治法律哲学的基本观点认为，政府权力既非源于神授，也非源于强权，而是来源于全体社会成员的一致委托。依照社会契约理论，为消除自然状态下人们行使权利时存在的诸多不便，社会成员将其权利（全部或者部分）让渡给社会，进而组成政府，委托其行使集体权利以维护社会秩序，保证公共安全，保护社会成员的生命、自由和财产等自然权利。基于此种委托，政府权力获得存在的正当性基础。在宪政制度下，此种委托体现为宪法的制定。宪法确认了社会成员与政府之间的委托授权关系。政府与公民之间委托关系的存在既产生了政府权力，同时也明确了政府义务，即其权力的运用只能是为了实现社会成员权利让渡的真实目的——维护社会秩序、保证公共安全、保护公民权利，这些目的都是公共利益的体现。基于政府与公民之间委托关系的存在，政府要按照诚信原则的基本要求，兑现其承诺义务，于实施管理行为时，除了维护上述公共利益之外，不应搀杂任何私心杂念。
　　理论虽可做到自恰，但在现实生活中，政府能否真正兑现承诺，始终从公益出发行使职权，却是一个值得讨论的问题。在行政管理实践中，出于部门利益、执法人员个人私利的考虑，很难保证行政行为的作出始终以追求公共利益为指针。汉密尔顿等人曾一针见血地指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。” [23]我们也可以说，如果行政机关工作人员都是天使，也就不存在公共利益为行政执法现实所侵蚀的现象了。人性的复杂和阴暗注定了现实生活不能保证行政管理活动的绝对纯洁。所以，在行政管理领域落实诚信原则的要求，首先需从执法目的上时时提醒执法机关及其执法人员要从公益维护出发，在行使行政职权时要始终出于公心，保有一种善良真诚的动机，以维护和增进公益作为权力行使的起点和归宿。
　　在保证行政机关职权的行使符合公共利益方面，各国立法都作出了明确规定，法院的司法判例也进行了积极努力。葡萄牙1996年行政程序法典第四条规定：行政机关有权限在尊重公民权利及受法律保护的利益前提下，谋求公共利益。西班牙1992年公共行政机关及共同的行政程序法第三条第一款也规定：公共行政机关完全依据宪法、法律及法规客观地为总体利益服务，并根据效率、级别、非集权化、非集中化及协调原则行为。我国行政许可法第十一条规定，设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。上述规定或者从原则层面或者从具体执法领域层面，都规定了公共利益作为行政机关从事管理活动的目的。[24]在司法判例方面，法国行政法院长期发展积累起来的判例可资说明。如1934年，行政法院认为某市长对该市的酒吧和舞厅实行管制的行为仅是为了不与他开办的客栈竞争，是与公益无关的行为，因此撤销之；又如在1924年和1936年的两个案件中，行政法院均以政府的行为虽符合公共利益但不符合授权法所规定的特定公共利益为由作出了撤销判决。[25]
　　2、行政职权的运用须顾及相对人权益
　　这是诚信原则善意真诚内涵的又一体现。在行政法关系中，公共利益和私人权益构成一对基本矛盾，但两者之间并非水火不容，在多数情况下是相辅相成的。在根本意义上，私人权益处于更为基础的地位——政府权力奠基于公民的权利让与，更需要得到政府权力的尊重和保护。依此而言，在行政法律关系中，对相对人权益的维护也是公共利益的实现。基于此种认识，可以认为，按照善意真诚的诚信要求，行政机关在行使行政职权时要时刻注意维护相对人的利益，顾及到相对人的愿望和要求。
　　在此处强调行政职权的行使须顾及相对人的权益是基于这样一种现实：在实际生活中，政府权力一般处于强势地位。行政权是国家权力的一种，相对于立法权力，它是一种持续存在的权力，遵循公务连续性原则；相对于司法权，它是一种积极行使的权力，遵循主动运作的逻辑。进入行政国之后，随着委任立法、行政司法等现象的出现，行政权力更加强大。权力本身所具有的命令服从性获得了更大的发挥空间。相对而言，从摇篮到坟墓都要同行政机关打交道的相对人则处于弱者地位，没有能力与行政权力直接抗衡。基于此种不平衡的权力——权利格局，英美行政法学才一再强调对行政权力的控制，大陆法系行政法学也逐渐步出形式主义法治的传统藩篱，注意运用比例原则等一般法律原则调整日益倾斜的行政法律关系。在现代社会，对于公民权益的尊重和保护已经成为行政法不能回避的问题。[26]在行政法领域强调诚信原则的运用，可以为实现保护公民权益提供一个新工具。诚信原则要求行政机关行使职权要符合善意的要求，善意的本意是要求行为实施者作出行为时须顾及他人权益，秉承“己所不欲，勿施于人”的原则，以对待自身利益的态度对待他人利益。该种要求运用到行政法领域，便体现为要求行政机关在管理过程中，要尽量考虑相对人的利益，从为相对人提供尽可能多的帮助和服务、尽量减少相对人损失的角度出发，行使权力，履行职责。如在作出行政处罚时，要考虑相对人有无从轻、减轻以及免除处罚的情节；在作出强制行为时，要注意所选择措施的合理适度，尽量减少或者避免产生不必要的损失。
　　顾及相对人权益的诚信要求在很多国家的立法中都有体现。葡萄牙1996年行政程序法典第一百五十一条第二款规定：在执行行政行为时，应尽可能采用能够确保完成实现行政行为的目标，以及对私人的权利与利益造成较少损失的方法。美国联邦行政程序法第五百五十二条第二款规定：对于那些可能构成对个人隐私权不当侵犯以及可能危及任何人的生命或人身安全的档案和信息，行政机关有权决定不予公开。上述规定都体现着对相对人权益的充分顾及。
　　在司法判例方面，台湾行政法院1994年（民国83年）判字第二二九一号判决认为：原告之违规行为既系因油管漏油，适逢台风来袭带来大雨冲刷所致，而原告于事故发生后，复迅速清理污染水体，以避免损害扩大，显见上该违规行为，情节尚非重大。乃被告机关对原告之上该违规行为于行使裁量权决定作成应为何种程度之裁罚处分时，竟疏于审酌实际情况，率为法院（疑为“定”）最高额度之裁罚，是否得谓无逾越必要范围，而悉符行政法上之比例原则，非无研究之余地。[27]此外，1998年（民国87年）判字第一0五号判决也含有相同旨趣。[28]
　　3、行政机关应保证意思表示的真实、准确、全面
　　这是诚信原则善意真诚内涵的另一体现。行政机关掌握着国家行政权力，其职权行使承载着公民的合法性期待。对于行政机关作出的行为，相对人具有一种“善良”假定，存在一种天然信任，认为行政机关的行为是合法的、妥当的。此种信任对于推行政府政策，减少政策执行中的磨擦，提高执法效率具有重要意义。无视此种善意期待和信赖，将造成难以挽回的损失。保护公民的上述信赖除坚持依法行政外，还应该做到使相对人获得可靠的信息支持。为此，按照真诚的诚信要求，行政机关在作出管理行为时要做到以下两点：
　　首先，行政机关应保证意思表示的明确、真实，不能模棱两可，含糊其词。行政行为是行政机关的意思表示，是具体管理领域国家意志的体现，因此，行政机关在对行政法上的事件作出处理时，一定要做到意思表示的真实明确，以尽早确定行政法律关系的内容，稳定行政管理秩序。对此，主要国家的行政程序立法都有明确的规定。德国1997年联邦行政程序法第三十七条第一款规定：行政行为必须在内容上充分而确定；第四款规定，借助自动设备作出的书面行政行为，内容可采取摘要形式表示，只要行政行为所针对的人或涉及的人，通过列出的说明能够清楚认识（着重号为笔者所加）行政行为的内容。葡萄牙1996年行政程序法典第一百二十三条第二项规定：应以清楚、准确、完整的方式载明上款所要求具备的内容，以便使人能易于确定其意义、范围和行政行为的法律效果。韩国1996年行政程序法第五条规定：行政机关行使公权力之行政作用，其内容要具体明确。台湾地区2000年行政程序法第五条也规定，行政行为之内容应明确。上述规定都反映出一个共同的要求：行政机关应做到管理意志的真实明确。
　　其次，政府发布的各种信息，应该做到真实、全面和准确，避免出现模糊、片面以及错误的情况。基于权力、技术和人员等资源优势，行政机关掌握着大量公共信息，成为一个重要的信息来源。为了生产和生活的需要，相对人经常会向行政机关提出获取信息的要求，在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，行政机关负有提供上述信息的义务。基于诚信原则的要求，行政机关在提供各种信息时，要保证信息的真实、全面和准确，否则将导致违反诚信原则的基本要求，引发公民对政府信誉的信任危机。