2018行政诉讼协调启动模式及调审关系模式探讨

9998298

　　一、民事诉讼和解制度对行政诉讼协调和解制度建立的借鉴　　我国民事诉讼程序中，并没有协调和解制度。我国《民事诉讼法》第51条规定：“双方当事人可以自行和解。”第211条规定：“在执行中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章。一方当事人不履行和解协议的，人民法院可以根据对方当事人的申请，恢复对原生效法律文书的执行。”从上述条文中，可以看出，民事诉讼中只有当事人自行和解制度，并没有法院协调和解制度。所谓当事人和解，是指当事人双方在诉讼中达成的以终结诉讼为目的的协议。
　　当事人自行和解是在没有任何第三方的参与主持下，没有第三方的任何努力和促成，也不需要向任何第三方提出和解申请，当事人自愿达成的合意和解协议。当事人自行达成的和解协议，一般不具有强制执行力，并大多以原告的申请撤诉而结案，一方当事人不履行和解协议，另一方只能重新起诉。虽然审判实践中，当事人和解也可能被法院记入笔录，并由人民法院以调解协议的方式送达双方当事人，从而获得调解结案的效力。
　　但这种做法并没有任何法律依据。所以，在我国民事诉讼中，当事人和解一般只能导致撤诉的法律后果。
　　而在国外的民事诉讼立法中，则普遍存在着和我国不同的诉讼和解制度：一是以美国和英国为代表的英美法系的诉讼和解制度。在英美法系，诉讼和解被视为私法行为，其性质等同于诉讼外的和解契约，并不当然具备执行力。但是，当事人可以申请法院以和解协议为基础作成“合意判决”，“合意判决”尽管事实上并没有经过审理，但就同一诉讼原因来说，具有与一方判决相同的既判力。可见，在英美法系，诉讼和解如果不作成“合意判决”情况下则和我国的诉讼和解并没有任何本质的区别。英美法系除了这种当事人的自行和解和律师促成的和解，还存在着由法官主持下的和解程序，如美国的“和解会议”（judge_hosted settlement conference）。“和解会议”是联邦法院系统最常用的帮助当事人和解的办法。它是由一名联邦法官或者是联邦治安法官主持当事人之间的和解会议。法官对当事人的请求作出评介并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点。和解法官一般不是对该案进行审理的法官。因此，和解法官不能通过建议或暗示案件若进行审判他们将如何作出判决的方式来对不愿意和解的当事人施加不利的影响。
　　二是以德国和日本为代表的大陆法系的诉讼和解制度。以德、日为代表的大陆法系和解制度，有两种合和解的方式：一是当事人的自行和解；二是法院的试行和解。在和解的期限上，诉讼的任何时间段，都可以进行和解。并且和解协议一经记入笔录即产生和判决相同的效力。
　　从上述分析可以看出，不论是英美法系还是大陆法系，其诉讼和解制度都规定了诉讼和解的两种方式：自行和解和法院主持和解，并且英美法系实行的是调审分离模式，大陆法系实行的则是调审结合模式。可见，我国行政诉讼引入协调和解制度，在制度设计上应与“和解会议”或者“法院试行和解”相同：分为当事人自行和解和法院协调和解两种和解方式。当事人自行和解，和解协议必须申请法院审查后作出赋予和解协议法律效力的裁定后具有强制执行力，如果原告自愿撤诉，和解协议则不具有强制执行力。法院协调和解，其和解协议法院审查后应作出赋予其强制执行力的裁定。
　　二、行政诉讼协调和解的调审模式关系
　　我国行政诉讼协调和解制度在调审模式关系上是建立调审分离模式还是调审结合模式，可谓“仁者见仁，智者见智”。
　　笔者赞成调审结合模式。一是我国立法模式基本上和大陆法系相一致，调审结合模式更符合我国目前的司法惯例。我国民事诉讼法院调解制度，采取的是调审结合模式，其运行情况来看，笔者并不赞同有些学者发布的调审结合模式出现的“以判压调，以拖压调”等危言耸听的程度。调审结合模式不可避免会出现“以判压调，以拖压调”现象，但是任何制度都不可能十全十美。况且，即使调审分离，调审如果统一于一个法院内部，“以判压调”的现象就不可能避免，因为不论是“调”还是“审”都是法院整体工作的一个环节，调解法官和审判法官也都是一个法院内部的法官，基于法院工作的整体和法官之间的人际关系考虑，法院内部的调审分离模式，并不能杜绝“以判压调”的发生。调解贯穿于诉讼的全过程，只要出现调解的时机，法官即可启动调解程序，符合诉讼的发展规律。二是就行政诉讼的司法实践来看，我国行政诉讼的案件数量极度低下，单设置另外的调解机构，既浪费人力资源，又没有任何必要。三是就行政诉讼与民事诉讼的区别来看，行政诉讼和不平等主体之间的行政法律关系争议，是公权力与私权利的对抗，一方面是公共利益，一方面是私人利益，并且公权力不可能象私权利那样可以任意处分，它只能是一种有条件的处分，而民事诉讼则是平等主体之间的民事法律关系争议，私权利当事人则有无限处分权。因此，行政诉讼协调必须建立在事实清楚的基础上，也就是协调的前提必须是在对被诉具体行政行为合法性判断的基础上进行。否则，有可能是以强凌弱，侵犯行政相对人的私权利，或者是公权力无原则地向私权利低头，损害了国家公共利益。而调审结合模式，协调法官和裁判法官统一，法官在开庭审理对具体行政行为的合法性作出判断的基础上进行协调，则可避免上述弊端。