2018我国行政听证制度的现状与完善

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　　摘要：现代民主宪政的运作和发展关键在于政治参与，参与是民主法制的基石。听证作为公民参与行政的重要制度已成为当今世界法治各国行政程序法的核心内容。尽管在不同的国家，对于听证的定义、范围、形式和程序的具体规定不尽相同或统一，但从行政程序的角度看，听证制度所要求和体现的精神却是一致的，即通过公开、合理的程序形式将行政行为建立在合法适当的基础上，避免行政行为给相对人带来不利或不公正的影响，从而实现行政管理公平、公正这一崇高的价值目标。本文分析了我国行政听证制度的现状，并提出了完善听证制度的相关建议。
　　关键词：听证制度;行政程序;现状分析
　　2001年12月24日，国家计委公开邀请消费者参加“铁路部分列车实行政府指导价”方案听证会。这一举措使听证制度再一次成为人们关注的一个热点，[1]虽然自行政处罚法和价格法实施以来，各地有关部门举行的听证并不在少数，但此次听证却仍然引起了空前的社会关注。究其原因，一是因为春运价格影响面的广泛性，以及近年来对春运调价争议的激烈化，近年来针对铁路和公路春运调价合法性的诉讼案接连发生；二是2001年11月底，国家计委刚刚公布了《国家计委价格听证目录》，将与公路运输同质的铁路、民航客运价格列入其中，从而使得此次公开听证对习惯于“暗箱”提价的铁路、民航部门来说不无震动；三是欣逢入世，而WTO要求透明度、要求更多的消费者主权，并将对传统的垄断经营形成冲击。笔者认为目前正是我国行政听证制度发展与完善的大好时机，应该抓住这个机会，使政府与公民实现良性沟通，达到双赢。
　　行政机关实行听证制度不仅有利于政府行为的法治化，防止行政机关利用垄断地位谋取不正当的部门利益，而且有利于双向沟通、民主参与，消除由于信息不对称造成的不信任。听证制度所体现的保障公民基本权利、监督行政机关依法行使职权的行政法原则，已成为世界各国政府行政行为现代化、科学化和民主化的重要标志。为了使中国行政听证制度得以顺利发展、发挥其在行政管理中的良好作用，本文就目前我国的听证制度现状进行分析，指出不足，提出改进意见。
　　一、中国现行法律有关听证制度的规定及其分析
　　作为制度，听证是指听取利害关系意见的法律程序。[2]尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应当听取利害关系人的意见，从而体现公正。听证源于英美普通法上的“自然公正原则”，这个原则包含两项基本内容：一是听取对方的意见；二是不能作自己案件的法官。[3]它最初适用于司法领域，作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”（Judicial;Hearing），听证的本质-听取对方意见，可以追溯到上帝惩罚亚当之前给予其辩护的机会。[4]后来逐渐为立法吸收，适用于立法领域，称之为“立法听证”（Legislative;Hearing），正如迪普洛克勋爵所说，人们获得“听取针对他的指控并提出自己理由的公平机会”的权利对文明法律制度来说如此重要，以致可以假定议会的宗旨是：“任何违背这一要求而作出的决定无效”。[5]到20世纪晚些时候，才正式运用于行政领域并获得巨大发展。目前我国学界所谓的听证主要是指“行政听证”（Administrative;Hearing）。[6]所以，我国学者一般将听证作如下定义：听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。[7]听证制度运用于行政领域并得到较大发展，一方面是行政权扩张的结果，另一方面是对行政权扩张的担心而导致的对权力约束和对公民权益加强保护的结果。
　　听证制度是行政程序法基本制度的核心。这是因为，行政程序的公正与公开，构成了行政法的生命源；没有公正与公开，就没有行政程序法。而行政程序的公开与公正并不仅仅在于让行政相对人了解一个行政的结果，还在于让行政相对人得到“某种程序的保障”，“赋予行政相对人以某种程序上的权利，使之通过对程序上权利的行使来维护自己的合法权益”。[8]西方有关听证的传统可以追溯到英美普通法最初的起源，并且经过几十年的发展完善，各国听证制度都有其不同但深厚的法理基础。如英国的“自然公正原则”（Natural;Justice）[9]，美国的“正当程序原则”，德国的“法治国理论”，法国的“行政法治原则”等等。各国行政程序法之间有关听证制度的内容的差异性是客观存在的，但其基本的内容却有相同性。一般认为，行政程序法的听证制度的基本内容主要是：
　　第一，告知和通知。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知给利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人，以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。告知和通知在行政程序中发挥着行政机关与行政相对人之间的沟通作用，是听证中不可缺少的程序，对行政相对人的听证权起着重要的保障作用。
　　第二，公开听证。听证必须公开，让社会民众有机会了解行政机关的行政决定作出的过程，从而实现监督行政机关依法行政。但听证如涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私的，听证可以不公开进行。
　　第三，委托代理。行政相对人并不一定都能自如地运用法律维护自已的合法权益，因此，应当允许其获得必要的法律帮助。在听证中，行政相对人可以委托代理人参加听证，以维护自已的合法权益。
　　第四，对抗辩论。对抗辩论是由行政机关提出决定的事实和法律依据，行政相对人对此提出质疑和反诘，从而使案件事实更趋真实可靠，行政决定更趋于公正、合理。
　　第五，制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来，行政机关必须以笔录作为作出行政决定的唯一依据。
　　我国的听证制度借鉴于西方国家，但也有着直接的宪法来源，其原则符合我国宪法精神，为我国宪法和行政法的发展注入了新的活力。在具体规定方面，以行政处罚法为契机，中国首次以法律的形式确立了听证制度，此后的价格法将听证的范围扩展到政府定价行为领域，而2000年立法法使听证制度推进至行政立法领域。听证制度在中国渐有不断发展之势。
　　（一）宪法
　　我国宪法第2条第3款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”的规定是行政听证制度公开、参与原则的宪法依据，公民对行政听证制度的参与，是人民管理国家事务的途径和方式之一。宪法第33条第2款“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”这是公正原则的法律依据，公民在行政活动中，应当享有法律面前人人平等的权利。宪法第27条第2款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”;这一规定为行政听证制度奠定了宪法基础。听证制度是行政机关在行政活动中倾听人民意见和建议的具体表现。在这里，听取人民的意见和建议是原则的、笼统的，在一定条件下可以也应该表现为具体的法定形式，听证就是被国外的实践证明了的有益、有效的法定形式之一。这被认为是我国确立行政听证制度的宪法依据。[10]可以说，此后的几部有关听证制度的法律法规都是我国宪法精神的细化。
　　（二）行政处罚法
　　行政处罚法确立了听证制度，专设第五章第三节对听证制度做出规定。其中第42条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”行政处罚法是中国移植国外听证制度的首次尝试，也是中国行政程序制度发展的重要突破。在该法中，“听证”一词在中国法律中首次出现并成为与简易程序、一般程序并列的三种行政处罚决定程序。它不仅界定了听证程序的定义，而且还明确了听证程序的适用范围和条件、听证的告知通知制度、公开听证制度、主持人及其回避制度、对抗辩论制度和听证笔录制度等。但与国外的听证制度相比，该法中规定的听证制度存在着以下缺陷和不足：第一，对限制人身自由的行政处罚排除适用听证程序，范围过于狭窄；第二，在听证原则方面，未确立案卷排他性原则；第三，在听证主体方面，未规定听证的组织者，听证主持人的独立地位及职责，利害关系人或第三人参加听证的权利；第四，在听证的举行程序上，缺乏相应的操作规范；第五，在听证的证据种类、举证责任方面出现立法空白。
　　（三）价格法
　　如果说行政处罚法是移植听证制度的首次尝试，那么我国的另一部重要法律《中华人民共和国价格法》对听证的规定就可以视作中国听证制度在立法上的扩展。1997年12月29日通过、1998年5月11日起实施的价格法很大地发展了听证制度。价格法明确了消费者在价格活动中的地位和参与定价的权利，要求政府在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格以及自然垄断经营的商品价格时，不但要听取经营者的意见，更要通过听证会制度、听取消费者的意见（参见该法第23条）。据悉，有关部门正在制定价格法中有关价格听证的实施细则，价格听证主要内容是∶公开审核申报调价的经营者和主管部门上报的经营成本；讨论调价所造成的社会影响；公开确定作价原则和作价方法；讨论申报调价的价格水平与实施时间；确定调价的建议方案或进一步审议听证的工作安排。价格听证会可听证的主要内容是∶生活用电、自来水、民用燃料、公用住房租金、物业管理服务收费、公共交通价格、医疗收费、教育收费、邮电收费、有限电视收费、铁路收费、主要游览景点门票价格等。
　　价格听证会制度是一项强制性制度，列入听证范围内的任何一项价格都必须经过事先听证，申请调价的经营者和部门如在听证会上提不出充分的调价理由，或者参加听证人员多数反对调价，那么此项调价便不能实施。这种听证会制度类似日本、韩国等国公听会的非正式的听证程序，而行政处罚法中的听证则是一种审判型的正式的听证程序，与美国类似。此外，价格听证制度还表明，我国的行政听证制度开始越出具体行政行为的范围，进入抽象行政行为领域。这里涉及到关于政府定价行为的理论定位问题，一般认为，“政府定价是国家价格管理部门就公共产品及服务的定价问题听取利害关系人的意见，其结果是一个对供方的市场行为具有普遍约束力的定价规则。”[11]虽非行政立法行为，但又具有准立法性，针对的对象是不特定的且具有反复适用性，所以笔者认为价格法中的听证制度所适用的政府定价行为是一种抽象行政行为。毫无疑问，价格法在听证制度的作用是巨大的，尽管当时一些实施的价格听证会并不能让人真正满意。[12]