2018论行政许可的审查时限制度———兼议行政许可相对人的申请权

2254200

　　[摘　要]行政许可作为典型的依申请行政行为，影响到行政许可相对人的切身权益。然而，行政许可审查时限的实施现状却存在诸多问题，其原因既有观念上的，也有制度上的，直接损害了行政许可相对人的申请权。从维护行政许可相对人权利的角度，文章建议要完善我国的行政许可审查时限制度。
　　[关键词]行政许可；审查时限；申请权；行政许可相对人
　　行政许可作为政府最重要的管理手段之一，是典型的依申请行政行为，其中有一种最为重要的制度就是行政许可审查时限制度，即行政主体接到行政相对人的许可申请后做出最后决定期限的制度。这一最后决定期限就是行政许可的审查时限，即在这一期限之内，行政许可的审查机关必须就相对人的许可申请做出答复-给予许可或者不予许可的行政处理决定。然而，这一时限制度在行政活动中却没有被很好地遵守，产生了许许多多的问题，并且直接影响到相对人申请权的维护。例如“有些行政机关或工作人员在审批许可证的过程中的失职现象较为严重，主要表现为不作为，常以研究研究为借口，长期搁置，拖延不办，损害个人、组织的合法权益，引起个人、组织的不满。”[1]等等。这些实践中出现的问题在理论上却没有被很好地研究。本文试图通过对我国行政许可审查时限制度的实施状况及其原因进行分析，并结合保护行政相对人许可申请权的角度，为完善这一制度提出一些建议，以期有助于在行政许可领域实现依法行政。
　　一、我国行政许可审查时限制度的现状分析
　　（一）我国行政许可审查时限制度的现状
　　行政许可审查时限制度是行政程序时效制度中的一项具体制度。我国现行行政法律、法规中在时效的规定方面存在以下不足：“第一，过分侧重于行政主体的便利，缺乏应有的实效规定。第二，实效规定不统一。第三，对相对人的行为时效不够重视。第四，缺少对违反时效的法律后果的规定。”[2]行政许可审查制度同样也存在这些问题，主要表现在以下两个方面：
　　1.立法中，行政许可的审查时限制度规定得模糊不清。目前我国既没有专门的行政许可法，也没有统一的行政程序法，对于行政许可的时限制度缺乏具体的规定。行政许可的程序极不完备，缺乏明确的步骤、时限等程序性规定。单行的法律法规中关于行政许可审查时限的规定也是杂乱无章，期限不统一，有的时限规定得很长，有的法规干脆就没有期限规定，完全由行政许可机关自己掌握，以至于它们在审查时限方面拥有绝对的自由裁量权，最后做出许可决定的随意性太大。
　　2.执法中，行政许可的审查时限变得若有若无。“……许多许可行为根本没有明确的时限规定，有的简单许可也要盖上几十个乃至上百个公章。”[3]行政许可审查时限制度在立法中的欠缺，直接造成了行政许可审查时限在实践中的无法可依，行政许可机关就可以随意地、不受时间限制地做出决定。虽然有个别的法律规定了审查的时间要求，但是也有不少行政机关明知故犯，有法不依，不遵守这些时限的规定，由此产生了行政效率的低下和行政许可申请人的合法权益大量地受到侵犯。
　　（二）行政许可审查时限制度的欠缺导致诸多不良后果
　　首先，它助长了官僚主义作风。行政管理事务的特点决定行政管理活动方式的灵活性，目的是提高行政管理效率。行政许可审查时限制度的欠缺直接违背行政效率的要求，破坏了高效行政，使行政机关形成办事拖拉的工作作风。
　　其次，它可能成为滋生腐败的温床。缺乏明确的审查期限规定，就为行政许可腐败现象的产生留下制度上的漏洞。“在行政许可证的审批、颁发过程中，行贿受贿现象比较严重，……在许可制度中堵塞漏洞已成为与腐败现象作斗争的重要环节。”[4]有一个确定的许可审查期限是行政许可减少腐败、增强廉洁性的必要前提。
　　最后，它直接侵犯了行政许可相对人的正当权益。随着社会的不断发展进步，传统的命令行政思维已经逐步向现代的服务行政观念转变，行政相对人角色也逐步从管理的客体转变为行政活动的主体、行政机关服务的对象。缺乏审查时限的行政要求，说明服务行政的观念没有真正确立，行政机关仍然把相对人作为管理的客体看待，严重侵犯了许可申请人的权益。
　　（三）产生这种现状的原因分析
　　1.传统计划经济行政思维的影响。行政许可是政府对经济进行管制的最重要的方式和手段之一。市场经济条件下实施以许可方式进行管制的主要理由是“市场失灵”，弥补市场在自行调节经济活动中的不足，以确保市场经济的健康发展。然而我国政府所实施的管制，很大程度上带有计划经济的惯性。计划经济时的行政许可制度已经不能适宜经济发展的需要，带有计划经济烙印的许可审查时限规定已经与市场经济格格不入。
　　2.行政许可本质认识上的误区。公民向行政机关申请许可的权利是直接来源于宪法和法律的规定，决不是行政机关的恩赐。但是现实中，“‘恩赐’意识在许多公务员头脑中占据主导地位，导致其态度冷漠、生硬、不负责，甚至随心所欲，故意刁难现象普遍存在”[5].在审查时限方面表现为，既然许可是行政机关恩赐于申请人的，那么无论什么时间做出许可决定就由行政机关自己掌握，这就成了行政机关所享有的绝对自由裁量权，拖延时间就成了行政许可中经常见到的现象。
　　3.长期以来的“重实体轻程序”观念仍然根深蒂固。这种观念的表现就是“重实体权利，轻程序权利”、“重实体义务，轻程序义务”，以及“重内部行政程序，轻外部行政程序”。我国真正意义上的行政程序研究也是在上个世纪末才逐步兴起。行政程序的法律价值还没有被全社会（尤其是行政机关）所理解，违反程序不算违法的看法还被许多人认同。他们认为只要实体方面的权益得到实现就不要管是否遵守了法定程序。殊不知，正义是要得以实现，并且还要以看得见的形式得以实现。那么这种“看得见的形式”在行政法中就是行政程序，没有行政程序作保障，行政相对人的实体权益就难以彻底维护。行政许可中缺乏明确审查期限的程序，许可申请人的权利将难以保障。
　　4.行政主体缺乏对行政相对人权利尊重的意识。我国“官本位”的传统意识还存在于许多行政机关工作人员的头脑里，没有把行政相对人的权利保障摆在重要的位置，使行政的目的走入了误区，导致的直接后果就是缺乏服务行政的意识，缺乏尊重行政相对人权利的意识。