2018行政征用行为研究

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　　政府为维持国家机构的正常运转，须以一定财产作为基础。财产的取得一般可以通过民法或行政法上合同的方式，但这两种方式在某些情况下不可能完全满足行政的需要，于是以强制性手段取得财产的行政征用便成为一种补充形式。征用是各国普遍采用的一种法律制度。
　　一、行政征用的含义
　　行政征用并不是一个法律名词，而是学者对某类行政活动的概括，或许因征用行为并非所有行政主体普遍享用的权限，行政征用的概念在诸多行政法学教材中鲜有提及。
　　国家采用强制手段有偿取得私人财产用于公益目的的现象虽然在许多国家都存在，但在其称谓及含义上并不一致。日本行政法称行政征用为公用收用，是指为特定公共事业之用，而强制地取得私人的特定财产权的活动或制度。法国行政法将行政主体强制取得财产的行为分为公用征收和公用征调。行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序叫做公用征收；公用征调是行政机关为了公共利益，在公用征收外，依照法定程序，强制取得财产权或劳务的常用方式。不同的是，在行为的客体方面，公用征收适用于不动产，公用征调则不仅适用于不动产，而且适用于动产和劳务，但它对于不动产只能取得使用权，不能取得所有权，对于动产则可以取得所有权和使用权。在我国行政立法中，征用的客体不仅包括不动产，如征用土地，也包括动产和劳务，如征用运输工具和通讯设备、调用人力；既能取得不动产所有权，如征用集体所有的滩涂收归国有，也可以仅取得不动产的使用权，如临时征用房屋等。因此，我国行政征用的内涵要大于单纯的公用征收或公用征调，所涉及的财产权的内容更为广泛一些。
　　我国所以未采用公用征收、公用征调等概念，是因为“征收”一词，在我国行政法上另有特殊的含义。依照我国现行法律的规定，行政征收包括税收和行政收费两种形式，它与征用的显著差异是行政主体以强制方式无偿取得相对人的财产所有权，二者属于性质完全不同的行政行为。至于“征调”这一行为方式，则是征用制度的一部分。
　　因此，本文认为，我国的行政征用是指行政主体为公共利益目的，根据法律的规定，以强制的方式取得相对人财产所有权或使用权并给予适当补偿的一种具体行政行为。
　　二、行政征用的宪法基础
　　无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有财产权都是一项基本的宪法原则。行政征用作为各国普遍采用的一项以强制方式取得财产的重要法律手段，涉及相对人的私用财产权益，必然有其权力的法源。
　　在大陆法系国家中，法国是较早建立公用征收制度的国家，它于1789年颁布的第一个宪法性文件即《人权宣言》中规定：“私有财产是神圣不可侵犯的权利。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”该项规定构成法国行政征用制度的权力基础。日本宪法第二十九条规定：“私有财产在正当补偿下得收为公用。”在英美法系国家中，美国1789年宪法修正案第五条规定：“凡私有财产，非有恰当的补偿，不得收为公有。”英国的宪法性文件《紧急状态法》则规定：“内阁在紧急状态下，可以征用车辆、土地和建筑物。”
　　我国现行宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”该条构成我国政府行政征用的权力基础，是征用行为立法的根据。
　　通过比较上述各国宪法所作的规定，我们不难发现这样一个现象，各国的行政征用一般都能在宪法中找到其权力的来源，这在其他种类的行政行为是不多见的。因此，行政征用行为的重要性可见一斑。为区别于一般的行政执法行为，突出其重要性，笔者将其称为宪法性行政行为，意即该权力来自于宪法的直接授予。