2018试论信访的功能收缩与制度重构

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　　摘要：本文在揭示现行信访制度因功能错位而带来的种种矛盾与悖论的基础上，提出收缩信访制度的功能，将涉讼案件从中剥离出去；并在此基础上借鉴西方国家的议会监督专员体制，建立我国的人大监督专员制度，以完成信访的剩余功能，即在作为一种非讼救济手段的同时，继续履行其广泛收集民意、监督国家机关的职责，完成整个制度的重构。　　关键词：信访制度，涉讼案件，人大监督专员
　　一、功能错位及其结果：信访的矛盾与悖论
　　我国的信访制度自1951年正式建立以来，历经50多年，其功能曾多次发生过变化，《南方周末》曾援引学者应星的观点，按照所承担功能的不同将信访的发展划分为三个阶段：第一个阶段是1951年至1979年的大众动员型信访，此时的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主；第二个阶段是1979年至1982年的拨乱反正型信访，此时信访的主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案；第三个阶段即1982年至今的安定团结型信访，信访的主要功能转变为化解纠纷，实现权利救济。[1]
　　信访制度萌芽于1950年成立的中央办公厅秘书室，该室的主要职能是专门负责处理人民群众写给中央领导同志的信件，接待上访群众，尔后各级国家权力机关、党政机关、司法机关等均仿其例，成立信访部门。从最初的信访机构名为“秘书室”便可以看出，信访的诞生乃是定位于为领导人收集和传达民意的，相当于一个秘书角色，信访制度的设计无疑也是与这一功能相匹配的。而时至今日，当公民权利救济成了它的头号任务，民主监督、信息沟通的功能反而退居其次的时候，信访制度的设计与其功能之间难以适应的矛盾就不免逐渐暴露出来。信访这一曾在我国政治生活中扮演过重要角色的制度已被指为百弊丛生，乃至于其存废之争已成为了一个热门话题，走到了制度变迁的关口，究其根本原因，就在于其固有的制度设计与其所承载的功能之间发生了严重的错位，现有制度的运行非但不能实现这些功能，反而常常带来相反的结果。
　　首先，信访部门职责重大繁杂而权力却十分有限。信访部门既要处理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议与要求，乃至对其失职行为的检举与揭发，还要受理公民对侵害自己合法权益行为的控告，可谓集民主监督与权利救济的职责于一身。而我们却可以从《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》等文件中发现，信访部门的手上几乎没有掌握着哪怕是一项独立的权力。在这种“责重权轻”的状态下，看起来几乎所有的问题都可以在信访部门那里被接受下来，但最后几乎所有的问题却又都不可能被它所解决，信访的权威与价值也不得不在这种权责倒错的状态下被逐渐地消磨掉了。
　　其次，信访案件成因复杂多样而处理方式却极其单一。信访部门权力上的孱弱，决定了它处理所有案件的方式基本上只能是一味的上传下达，“批批转转”，而不问这些事情的成因如何，缘起何处，这实在只能是一种不得不然的结果。然而，信访部门所面对着的却恰恰是最为纷繁复杂、千头万绪、缘由各异，甚至难以预判的各种事件，这一点是所有其它纠纷解决机制所难以比拟的。处理对象成因上的复杂性与处理手段的单一性之间的矛盾，注定了信访途径对于它所接手的大多数案件来说，很可能是无效和徒劳的。
　　再次，意在解决、疏导矛盾的信访本身却成了矛盾积聚、上升的通道。按照国家信访局原局长周占顺的说法，信访问题“80%以上是基层应该解决也可以解决的”，[2]其言下之意无疑是这些问题实际上并没有完全在基层被解决掉。按照国家信访局的统计，2003年国家信访局信访量上升14%，省级上升0.1%，地级上升0.3%，而县级反降2.4%；中央和国家机关信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。[3]大门敞开却救济无果的事实，使许多人都在经历着上访-失望-再上访-再失望的循环，他们逐级上访的同时，也意味着这些公民与国家之间的矛盾正在逐级“上交”，逐步积累，并最终汇聚于中央一级。交通、通讯的发达，信访条件的改善，使得上访越来越便利，而矛盾上升的渠道却也越来越“畅通”。
　　最后，信访作为一种看似廉价的救济手段却在耗费着各种巨大的成本。如果说为公民提供一种廉价的权利救济渠道是信访的目标之一的话，那目前的现状则可以被称作是事与愿违。受理条件十分宽松，层级次数限制较少，加上上访“免费”，使得信访与诉讼、复议、仲裁相比，显示出其经济、便捷、廉价的优势。但正是这种从绝望中寻找希望的些许可能，却诱惑着许多人在失常的心态下将巨大的财力、精力、时间掷入其中，为此倾家荡产，甚至付出生命者也不乏其人，其代价已经数倍甚至百倍于其原来遭受侵害而谋求救济的权利了。与此相应地，各级、各地政府为免政绩受损而千方百计进行“劫访”的耗费也十分可观。而上访对国家司法权威带来的冲击，对公民法治意识的削弱等等，无疑也都应当被计算在信访的社会成本之中。
　　已经被提出的许多有关信访改革的方案彼此之间差异巨大，最大胆的建议莫过于主张将其一举废除，关门了事，而较为谨慎的办法则仅仅满足于程序上的弥缝补隙。对此，笔者的意见是，从制度设计与制度功能相适应的角度入手，去其所不能，变其所不善，首先将信访制度不应承载也无法承载的功能坚决剥离出去，在此基础上再谋求改造现有制度，以胜任其经过收缩之后所剩余的功能。
　　二、功能的收缩：将涉讼案件从信访中剥离出去
　　信访中的涉讼案件无疑占有相当高的比例，在社科院一个课题组的问卷调查中，632位上访者中竟有401位在上访前已经到法院起诉过，而法院不予立案的占42.9%，认为法院不依法裁判的而导致败诉的占54.9%，[4]在这些案件中，抛开那些本不应属于法院管辖的部分，已经过司法裁判的案件仍占据相当高的比例。司法审查在现代法治国家被视为社会公正的最后一道屏障，正因如此，我国的法律才规定了某个纠纷一经司法管辖即排除复议、仲裁等其它解决方式的介入，而从目前看来，司法管辖的这种排它效力在信访身上似乎并不发生作用。
　　诚然，如《信访条例》中的规定，“信访人对……人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的……人民法院、人民检察院提出”，它排除了行政机关的信访部门对涉讼案件的过问，却仍然不能阻止人大系统、党委系统的信访部门受理这些案件；何况，法院、检察院本身也在进行着类似的信访工作，而人们又常常将向司法机关上访和向它提出申诉混同起来。笔者认为，信访中涉讼案件的比例之所以如此居高不下，其原因可以归结成三个方面：首先，我们还没有将社会救济的最后屏障这一角色真正放心地交给司法机关来扮演，而是将它交给了人大，或者党委；其次，我们并没有厘清对司法活动的监督与对司法机关工作人员违法犯罪行为的监督二者间的界限；最后，司法上重审制度的固有弊病也是“缠讼”和“缠访”的源头之一。
　　信访对涉讼案件的接受和处理，固然能够为有限的少数人带来权利和义务的最终公正，却牺牲了更多人权利和义务的及时安定，一个司法裁判无法成为权利义务最终确定标准的社会，距法治的追求无疑仍十分遥远，过分执着于对公正的追求而不甘愿为法治付出其必要的代价，最后所付出的代价将会更加沉重。笔者认为，将涉讼案件从信访中剥离出去，具体来讲，应包含这样几个方面的要求：