2018试论我国行政损害赔偿的范围

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　　内容提要：随着社会主义市场经济的发展，国家的职能，尤其是行政管理的职能不断发生变化，与公民、法人和其他组织的关系也越来越密切。任何国家机关及其工作人员在执行职务的过程中，都可能给公民、法人和其他组织的合法权益造成权益损害。对于行政侵权行为，公民、法人和其他组织有权依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，要求行政侵权主体予以赔偿。但作为要求国家承担赔偿责任的行政损害赔偿范围的确定，法律规定得还不够完善，从而损害了行政相对人的合法权益。本文从我国行政损害赔偿的范围、行政损害赔偿的范围的影响因素和界定原则、我国行政损害赔偿范围的立法缺陷及调整我国行政损害赔偿范围的建议等四部分，对我国行政损害赔偿的范围问题加以探讨。本文第一部分简要论述了行政损害赔偿范围的内容及其现实作用；第二部分论述了影响了行政损害赔偿范围的四个基本要素及确定行政损害赔偿范围应遵循的基本原则；第三部分主要归纳了我国行政损害赔偿范围在立法方面存在的五种缺限和不足；第四部分运用所学法律知识，参考、借鉴有关专家的观点和论述，对我国行政损害赔偿范围的确定提出了七条建议。
关键词：行政赔偿　行政赔偿范围　行政赔偿范围的扩大
一、我国行政损害赔偿的范围
行政赔偿的范围指国家对行政机关及其工作人员在行使职权时，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害给予赔偿的范围。各国规定行使赔偿范围的法律规范在内容上一般都包括积极事项和消极事项两个部分。所谓积极事项是指能够引起行政赔偿产生的事项，即国家应承担行政赔偿责任的事项。所谓消极事项则是指不会引起行政赔偿产生的事项，即国家不承担行政赔偿责任的事项。关于行政赔偿的消极事项，各国一般都以法律、法规明文规定，但有的国家如日本、法国等，则以务实或理论加以确定。
关于我国的行政损害赔偿的范围，《中华人民共和国国家赔偿法》第二章第一节作出了明确规定，既包括了侵犯公民人身权的损害赔偿的范围，也包括了侵犯公民、法人和其他组织财产权的损害赔偿的范围。同时，该法还对国家不承担赔偿责任的情形作出了明确规定。行政损害赔偿范围的确定，为公民、法人或其他组织在自己的合法权益受到损害时，请求国家机关予以赔偿提供了法律依据，也便于司法机关在具体执行法律过程中进行把握。
二、行政损害赔偿范围的影响因素和界定原则
目前，我国法学界对行政损害赔偿责任构成要件提出了多种标准，如有些学者认为构成要件有以下三种：⑴侵权行政行为；⑵损害事实；⑶因果关系［1］。而有些学者则认为责任构成要件为以下四种：⑴侵权行为主体；⑵损害事实；⑶执行职务的行为违法；⑷侵权行为与损害结果之间的因果关系［2］。我认为，对行政损害赔偿范围的影响因素，主要有以下四个基本要素：
（一）侵权行为主体。侵权行为主体作为行政损害赔偿责任的要件之一，它所要解决的问题是国家对哪些组织或个人的侵权行为所造成的损害承担赔偿责任。任何侵权行为都是由一定主体实施的，在行政损害中，侵权行为主体要件的设定将赔偿范围限定在特殊的组织和个人所实施的侵权行为的范围之内。
（二）行政侵权行为。行政侵权行为所要解决的问题是国家对行政主体哪些致害行为不负赔偿责任。我国法学界一般认为，行政侵权行为主要是违法侵权的职务行为，同时包括在实施职务行为时发生的其他侵权行为。对于职务行为的认定标准，各国的理论研究和法律规定都不尽相同，这也是使得国家承担责任的范围大小不一的一个原因。
（三）损害事实。现实生活中“损害”形态十分复杂，既有直接损害，又有间接损害；既有物质损害，又有精神损害；既有特定性损害，又有普通性损害。对于这繁多的损害，国家并非都一概负责赔偿。任何国家的赔偿法都只规定对一定性质和范围内的损害进行赔偿。事实上，国家通过对损害事实构成要件的取舍，可实现限定国家赔偿范围的目的。
（四）因果关系。我认为，这种因果关系应当是客观的，符合理性的，而不是机械的、随意的。在行政损害赔偿中，因果关系比较复杂，它是指损害事实与行政侵权行为之间的内在联系，体现了国家对因公权力的行使而对受损害的相对人进行救济和补救的程度。为此，对于行政赔偿因果关系的认定，应当充分考虑社会责任的公平分担及社会正义的充分体现［3］。
行政赔偿范围的宽窄对相对人的利益有着重要影响，它决定着相对人的索赔要求能否得到法律的支持，为此，在界定行政损害赔偿的范围时，应遵循以下基本原则：
1、充分保护公民、法人和其他组织的合法权益；
2、促进行政机关及其工作人员依法行政；
3、与国家财政实力相适应；
4、行政效率与权利保障一致原则；
5、兼顾国家法制环境和立法趋势。
三、我国行政损害赔偿范围的立法缺陷
（一）对“违法”的定义不清。我国行政损害赔偿采用的是违法归责原则，也就是说，国家只对违法行使职权的行为承担赔偿责任。但国家赔偿法对“违法”概念没有作出明确规定，导致对某些侵权行政行为是否属于国家赔偿范围在理解上存在着差异。有人认为“违法”应限于严格意义上的违反法律、法规，行政损害仅涉及法律、法规有明文规定的行政行为。有人则认为“违法”除违反严格意义上的法律规范外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则，权利不得滥用原则和尽合理注意原则，以及客观上欠缺正当性违反职务上义务的行政行为［4］。这种认识上的分歧，造成了司法实践中对赔偿范围掌握上的偏差。
（二）对可赔偿侵权主体的规定不一致。根据《国家赔偿法》的规定，可赔偿的侵权主体是行政机关和行政机关工作人员及法律法规授权的组织，这与《行政诉讼法》关于可诉行政行为主体范围的规定是一致的。但2000年3月最高人民法院出台了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），将可诉行政行为主体的范围扩大为“具有国家行政职权的机关和组织及工作人员”。这样，《国家赔偿法》及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干总量的规定》在可赔偿行政侵权主体的确立上则明显滞后。
（三）对可赔偿行政侵权行为范围的规定不够明确具体。从《解释》关于对行政诉讼受案范围的规定看，采纳了广义行政行为的概念。《行政诉讼法》第11条所列举的行政行为，不仅包括法律行为，而且包括非法律行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为。只要某一作为或不作为与国家行政职权相关，对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响，就属于行政诉讼的受案范围。这与《国家赔偿法》关于构成行政赔偿责任的违法行为必须是“在行使行政职权时发生”的规定，是完全一致的。问题在于《国家赔偿法》对于排除国家赔偿责任的行政行为仅作了“法律规定的其他情形”的原则性规定，如何与《解释》中对不可诉行政行为的具体界定相协调，则是审判实践中的一个难题。
（四）缺乏关于抽象行政行为损害赔偿的规定。我国的《国家赔偿法》未明确规定对抽象行政行为造成损害的给予赔偿。《行政诉讼法》也未将其列入受案范围，因此在司法实践中很难对其进行赔偿。但在实际生活中，抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的，与具体行政行为并无多少区别。如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行政行为实施违法行为的现象。
（五）可赔偿行政侵权损害范围过窄。我认为，我国现行行政赔偿损害事实的范围明显过窄，仅赔偿对人身权和财产权造成的损害，而对于名誉权、荣誉权所遭受的损害及其他精神损害，国家则不予赔偿。而且在财产损害中，只有直接损失才给予赔偿，对直接财产损害中可得利益的损失不予赔偿。这就必然使行政相对人的权益因不能受到全部赔偿而遭受损害，实际上就是对行政相对人的一种不公正。
四、调整我国行政损害赔偿范围的建议
1994年我国审议通过《国家赔偿法》时，在确定行政损害赔偿的范围上采取了逐步扩大的原则，对国家承担行政赔偿责任的情况作了限制。随着我国民主政治和法制建设的发展，公民的法律意识和行政主体的法制观念进一步提高，行政诉讼的受案范围也不断扩大，因此，行政损害赔偿范围也应作相应调整。
（一）准确定义“违法行政”的概念。应规定行政违法既包括违反严格意义上的法律法规，也包括应遵循一定的法律原则而没有遵循，如违反诚实信用、公序良俗原则干涉他人权益；滥用权利，造成他人权益损害；行政行为显失公正，不履行对特定的法律义务或未尽到合理注意，等等。对于非严格意义上违法的判定，不以行为人主观上的过错为准，而应以行为是否在客观上违反有关法律原则和法律精神来衡量。在司法实践中，行政赔偿具体行为在执行时是否违法比较容易判断，事实行为和不作为的“违法性”认定难度较大。具体认定时，前者应结合行为本身的背景及一般法律原则来判断，后者一般应以法定义务的存在为前提。
（二）可赔偿侵权主体应与《解释》相适应［5］。我国可赔偿行政侵权主体范围，《中华人民共和国国家赔偿法》仅规定了行政机关及其工作人员，实际看来这规定未免过于狭窄。我认为，可赔偿侵权主体应是一切在国家行政权力控制下执行公务的机关、组织和个人，既包括国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织及其工作人员、受行政机关委托的组织和个人，也包括聘用人员、事实上的公务员以及自动为行政主体工作的自愿人员、事实上执行公务的人员。