2018现代行政主体多元化的理论分析

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　　一、现代行政主体的类型与分析
　　行政主体这一法学概念在大陆法系的行政法学研究中具有十分重要的意义，但各国实定法中对此概念均无明确界定。就理论界所作定义而言，大陆法系各国基本相同，例如：法国行政法学将行政主体界定为：“享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务的责任主体。”1德国及我国台湾行政法学认为：“行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有一定职权，并可设置机关以便行使，藉此实现行政任务的组织体。”2
　　（一）各国行政主体的类型尽管各国行政主体的概念基本一致，但行政主体的范围与类型却略有不同。依据行政分权原则（包括地方分权和公务分权）而产生的法国行政主体主要分三大类：1、国家；2、地方团体（包括市镇、省和大区）；3、公务法人，亦称公共设施或公共机构（包括：行政公务法人、地域公务法人、科学文化和职业公务法人和工商业公务法人）。3上述三类行政主体均是依公法成立的法人，具有公法人性质。除此之外，法国行政法上仍存在大量私法主体从事公务活动的现象，此类公务主体在王名扬先生的《法国行政法》一书中，虽未被纳入行政主体之列，但属于实施公务的特殊组织。具体包括：1、公有商业公司；2、通过特许和租赁等方式取得公务管理权的私法组织；3、同业公会，指某一行业或职业成员所组成的内部自律组织。
　　德国行政法学将行政主体分为如下几种类型：1、国家（包括联邦和州），称为原始行政主体（originaerer;Verweltungstraeger）；2、公法社团（koerperschaftoeffentlichen;Rechts），包括：（1）地域团体（Gebietskoerpershaften），如乡、镇等地方自治团体；（2）身份团体（personalkoerpershaften），指由具有某种特定职业、身份的人，依据法律规定组成的社团；3、公共营造物（oeffentlich-rechtlicheAnstalt），即行政主体为保障特定公共目的的持续履行，所成立的结合人与物双重因素的组织体，如学校、邮政、铁路等；4、公法财团（stiftungen;desoeffentliahen;Rechts），指国家或其他公法社团为履行公共目的，依公法捐助财产而成立的组织体。例如：文化资产照顾基金、社会照顾基金等。5、具有部分权利能力的行政机构，即根据公法设立，不具有公法人资格，但根据授权自负其责地执行特定行政任务，并在此范围内享有独立权利义务的组织。6、经授权执行行政任务之私法组织（beliehence），即以自己的名义行使国家以法律，或行政处理、公法契约形式所授与的公权力之私人（自然人或私法人）；7、私法组织形式的行政主体，即行政主体依据私法设立，并授权其以私法方式执行特定行政任务的私法人。此类组织能否成为行政主体，学者颇有争议。HarmutMaurer认为：“它取决于人们是将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体（主权主体），还是扩展到一切法律上独立的，经授权执行行政任务的组织和主体。”4
　　日本行政法学将行政主体分为如下类型：1、国家；2、地方公共团体，分为普通地方公共团体和特别地方公共团体，前者包括都道府县、市町村，是享有自治权，独立于国家的地域性统治团体；后者为《地方自治法》第2条所承认的，为合作实施某项公务而由普通地方公共团体组成的联合体，如：特别区、地方公共团体的组合、财产区的地方开发事业团等。53、特别行政主体，即“在将其规定为国家事务（行政事务）的基础上，为了推行该业务而由国家设立的法人。”6具体包括：（1）行政法人或营造物法人，即根据法律直接设立或根据法律以特别的设立行为而设立的，以企业经营方式实施行政的公共财团法人，如：住宅都市整备公用、日本道路公用、国民金融公库。（2）公共组合，即以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的成员构成的公共社团法人，如：商工组合、、农业共济组合、律师会等。7（3）“延伸了的公共之手”，指采取株式会社等私法组织形态，但在实质上承担一定公共服务任务的团体。例如：废弃物处理公社等。
　　我国台湾承继德国行政主体的基本分类，包括：1、公法社团，可分为地域团体（如：国家、地方自治团体）和身份团体（如农会、渔会等）。2、公营造物，指行政主体所控制，持续用以达成特定公目的的物和人的手段的整体，也有人称其为“公法上的事业机构”8或“公共机构”。9例如：公立学校、博物馆、公园、公立医院等。3、公法财团，即国家或其他公法社团为达成特定的公共目的，以公法上的财产捐助行为所设立的具有权利能力的法人。104、公权力受托人，指享受公行政托付之公权力，并以自己的名义行使，从而完成特定行政任务的私人。11
　　（二）各国行政主体内涵与外延的分析
　　1、行政的变迁与行政主体的界定
　　在19世纪的自由资本主义时期，国家任务限于间接地保障经济性“市民社会”的自律运作。所谓行政，原则上只限于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩序所必须的最低限度的维持秩序的行政和租税、财务行政。这一时期，行政的主要体现为“公共权力”的行使。自20世纪以后，随着资本主义社会、经济诸矛盾的激化，自由时代那种消极的维持秩序行政已经远远不能满足社会发展的需要，国家对经济、社会生活的积极干预，成为时代的要求。行政已不再是单纯的“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，例如：政府实施的环境保护行政，各种社会保障及医疗行政，电力、煤气、自来水、邮政、电信电话以及交通等与人们日常生活条件密切相关的服务行政，学校等教育行政等，这些非权力行政的出现，是政府职能调整、演变的必然结果，它标志着现代行政已由“公共权力”走向了“公共服务”，并直接影响到公法的发展，这种变迁对行政主体研究而言，其影响主要体现为如下两方面：
　　（1）行政实施方式的多样化与行政主体的界定
　　如前所述，伴随着社会的发展，行政已由“公共权力”走向“公共服务”，面对这种变迁所引发的公共职能的扩张，传统的行政方式已无法适应纷繁复杂的现代社会需求，为适应形势的需要，调整、增设政府管理方式已成当务之急。以法国为例，公务管理方式的多样化成为法国现代行政管理的重要特征，除传统的由行政机关直接实施公务管理外，还出现了许多新型的管理方式，诸如：设立专门的公务法人进行管理；特许私人管理；设立公有商业公司、公私合营公司等私法组织进行管理等。12在这些管理方式中，既有公法组织的管理活动又有私法组织的管理活动，既有公法意义上的活动方式又有私法意义上的活动方式，从组织形态与行为方式两个方面体现出现代行政的多样化与灵活化。就我们所谈的行政主体而言，这种灵活性与多样性预示着：
　　①伴随着行政的扩张以及实施行政的分散化，行政主体的类型日趋多样。为适应现代行政的发展，各国均在传统的原始行政主体——国家之外，创设了新的专门从事公务活动的公法人（包括：公法社团、公法财团、公共机构）借以实现行政目的。除此之外，大量私法组织以特许、委托的方式介入行政领域，并以其独特的方式发挥着作用。这种行政活动主体多样化的现状，使得行政主体这一法学技术名词，在类型与外延上得以扩张。
　　②“公务”实施方式以及实施组织的多样化造成了行政主体界定的分歧。现代行政的发展使得行政在组织上、方式上不再局限于公法的特有属性，一方面，公法组织以契约等私法方式实施行政的情况屡见不鲜，甚至对于有些公法人而言，以私法方式实施公务成为其重要特征（如，法国行政主体中的工商业公务法人）；另一方面许多私法组织以特许、委任、授权等方式介入行政活动，执行一定的行政任务。这些私法组织有的得以行使公共权力（如；德国行政主体中的“经授权行使国家高权之私人”）；有的则通过私法方式实现行政目的。后一类组织能否成为行政主体，理论界尚存在很大分歧。基于现代行政在组织与行为方式上的复杂性，理论界存在三种不同的行政主体界定方式：其一、组织意义上的行政主体，这种观点将行政主体限定于依公法成立的组织，即公法人，例如：法国行政法学中有关行政主体的界定；其二、公权力意义上的行政主体，正如德国学者Battis主张的“应将行政主体的概念限定于具有公法权利能力，即可行使公权力的行政个体。”根据这一原则，行政主体泛指一切行使公权力的法律人格（包括经授权行使公权力的私法组织）；其三、公务意义上的行政主体，泛指一切实施公务的组织。既包括公法组织又包括私法组织；既包括以公权力方式实施行政的组织，又包括以经营、服务等非权力方式实施行政的组织。这些理论界的分歧从不同的角度反映出行政主体的特征，再次映证了现代行政的复杂性与多样性。
　　（2）“公务”的变动性与行政主体外延的不确定
　　如前所述，随着社会发展的需要，现代行政已由“公共权力”走向“公共服务”，行政主体已非单纯的行使公权力的主体，而蜕变成公共服务的提供主体，因而，何为“公务”，如何界定“公务”直接影响着现代行政主体的范围。
　　法国行政法学认为，就实质意义而言，公务是指政府为直接满足公共利益的需要所必须实施的行为。因此，公共利益便是公务概念的核心。但在现代社会中，公共利益属性又非公务活动所专有。例如：政府的私经济活动以及私人的公益活动均含有“公共利益”的因素在内。在此情况下，如何理解“公共利益”与政府活动的关系，成为界定“公务”的关键。在理论与实践中，人们倾向于从“直接目的”的角度来理解公务活动中的“公共利益”，即当行政主体认为如果不从事某种活动，公共利益的需要就不能满足或不能充分满足，从而决定承担某种活动时，这种活动就成为“公务”。因此，概括地讲，某项活动之所以成为公务是以满足公共利益所必须为前提的。狄骥在综合公共服务所有特征之后，如此定义：“任何因其与社会团结（公共利益）的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”13并由此得出一个结论：“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势。而这样所带来的一个后果是公共服务的数量也在不断增加，这是非常合乎逻辑的……。”14由此可以看出，从动态的社会发展而言，公务的内涵与外延始终处于流变状态之中，公务的范围具有一定的阶段性与社会变动性。这种变动取决于社会的发展以及相应的公共需求，但唯一能够肯定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈上升趋势，公共服务的数量也日益增多。
　　面对公务范围变动性这一特征，在实践中确定一个客观标准用以衡量某项活动是否属于公务范畴，明确其实施者是否具有行政主体的属性，是否应当遵循特殊的公法规则，进而确定行政法的适用范围是十分必要的。对此，法国行政法院在实践中通常的做法是：首先，考察相关的立法意图；其次，在法律无明确规定的前提下，则根据一系列的外部标志加以判断，其中最主要的一种标准在于是否享有公法特权，例如：公用征收权、强制缴费权、独占权、单方面科以负担权、给予相对人免费使用权等，但所有这些外部标志都只具有相对性，而不具有普遍适用性。就私人的活动而言，如果从事此项活动必须得到政府特许，受到特别控制，不适用私法规定，享有一定的公法特权等，则可以判定为实施公务的组织。但就工商业而言，则主要依其经营目的（是否以营利为目的）来判断。15这种判断标准的多样性与灵活性正是现代行政复杂性的体现。
　　“公务”的时代变动性以及具体判断标准的灵活性为进一步确定从事公务活动的行政主体，以及现代行政法的适用范围增加了难度。因此，面对公共职能的日益复杂，从发展与现实的角度来理解行政与行政的主体成为现代行政主体理论研究的重要内容。
　　2、多元化是现代行政主体的发展趋势
　　在行政法学上，行政主体概念的实质意义在于探求、概括行政职能最终落实的权利义务主体，即“行政所由出的主体”。传统行政法中，行政主体的概念建立于国家主权理论与国家法人说基础之上，因此，国家作为主权的所有者，必然合乎逻辑地成为行政权的最终归属者。
　　随着社会经济、文化生活的发展，国家职能日益增多，行政的活动领域日渐扩张，单纯的国家行政、权力行政已经不能适应现代社会的需求，行政民主化、灵活化、多样化成为一种必然的发展趋势。伴随这一趋势出现的是行政分散化与行政分权制度，即将复杂的行政事务以地域或事务为标准分配于其它组织，在其自主行政、自负其责的前提下，建立科学、合理的国家监控制度。随着这种分权制度的落实，在国家这一行政主体之外，涌现出大量的其它组织（如：公法社团、公法财团、公共机构等），它们在其各自职能范围之内享有公权利、承担公义务，成为现代行政不可或缺的主体。为了以视区别，人们将具有行政原始支配权的国家称为“原始行政主体”，而将后起的行政主体称为“衍生行政主体”。此类衍生行政主体的大量涌现，是现代行政分散化的具体体现，展现了现代行政的根本特征，蕴涵着现代行政变迁的实质。从原始行政主体走向原始、衍生行政主体的并存，展示了现代行政主体由一元走向多元的趋势，表现出现代行政主体多元化的基本特征。
　　纵观各国行政主体的类型，其多元化的特征具体体现在如下方面：
　　（1）地域性行政主体的分化与组合
　　地域性行政主体分化的前提在于行政民主与地方自治的确立，它标志着实行地方自治的地方团体，在其法定权限范围内成为独立的法律人格。这种独立法律人格的出现是行政垂直分权的产物，它确立了国家与地方作为两个独立的地域性行政主体之间明确的权力义务关系，意味着国家与地方自治团体之间在事务管辖权（固有事务、团体委任事务、行政事务以及机关委任事务）以及监督方式、监督范围方面的法定化。16
　　在地域性行政主体分化为国家与地方自治团体之后，因经济联合，社会一体化发展的需要，各国均存在地方团体为达成某一特定行政而组成联合体的情况。这种联合体亦具有独立的公法地位。因而，各国行政法学均将其视为一种新型的行政主体。因立足点不同，各国对其性质作不同理解。比如：日本将其称为“特别地方公共团体”，而法国则将其视为一种特殊公务法人即“地域性公务法人”。这种行政的分化与组合，以及由此而产生的新型行政主体，显示出现代行政实施的灵活性，体现了现代行政主体多元化的发展趋势。
　　（2）一般性行政主体与专门性行政主体的分立
　　这种分立主要体现为公务分权以及由此而产生的具有相对独立性和专业性的公务组织。所谓公务分权即将需要一定独立性的行政事务从国家、地方团体的一般行政职能中分离出来，成立专门的公法人实施。此类公法人存在的目的在于：增强现代行政的活力，弥补传统地域性行政主体灵活性不够，官方色彩过浓等缺陷。在法国行政法中，这类公务法人按其各自分担公务的类型，将其分为：行政公务法人、地域公务法人、科学文化和职业公务法人、工商业公务法人。德国以及我国台湾行政法学则从法律技术出发，按照它们各自组成因素的不同，将其分为：公法社团、公法财团、公营造物法人。
　　（3）私法主体与公法主体的并存
　　在传统行政法学上，行政主体的外延原则上等同于公法人，然而，随着行政的扩张以及行政分散化实施的需要，现代行政已非公法人的专利，各国实践中均存在大量特许、委托、授权私人从事行政事务的情况，例如：德国行政主体中的“经授权执行行政任务的私法组织”，以及我国台湾行政主体中的“公权力受托人”。此外，还存在国家或地方团体设立私法人，并授权其以私法方式执行特定行政任务的情形。后一类私法人能否成为行政主体，理论界虽存在很大争议，但不可否认的是，现代公共行政的实施方式与途径已日趋多样化，这种多样化对传统行政主体的界定提出了挑战，并加剧了现代行政主体的多元化趋势。
　　二、现代行政主体多元化的原因与背景从“公共权力”走向“公共服务”是现代行政发展的必然趋势，这一发展极大地拓宽了行政的内涵与外延。伴随着这种扩张趋势，引发出行政民主化、灵活化、以及方式多样化等现代行政的需求，与此同时，为适应现代社会的发展，提高行政效率，改革僵化体制，调整政府模式，在“有限小政府”的前提下，发挥行政作用，满足多元化的社会需要，成为现代行政面临的双重目标。如何能够实现此两种目标的有效统一，成为各国现代行政改革的实质核心。这一矛盾最终的解决途径是行政分散化，即将公共行政的职能分散于多个主体，培养、扶持政府之外的其他公共服务机构，并使其具有实施行政的主体性。这种行政分散化改变了传统政府垄断公共行政的局面，使得现代行政从政府的直接行政过渡为直接行政与其他非政府机构间接行政的并存。这一过渡促使国家这一原始行政主体之外衍生出许多新的行政主体。从直接行政——间接行政，从原始行政主体——衍生行政主体，不仅是现代行政的需求与行政分散化的体现；而且展现了现代行政主体由一元化走向多元化的发展趋势及其深刻的根源。
　　（一）公共行政的发展与扩张——现代行政主体多元化的背景在古典经济学家亚当。斯密的自由经济政策占主导地位的自由资本主义时期，由市场这只“看不见的手”来调节社会经济成为一种理想的社会模式，在此种模式之下，政府角色相当于消极的“守夜人”，行政职能主要限于维持公共秩序，处理国防、外交等事务，所谓行政主要指“公共权力”的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性是其主要特征。
　　自20世纪以来，随着社会事务的日益复杂，有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展，难以满足日益增长的社会需求。积极的服务行政成为一种时代趋势。正如狄骥所言：“今天，作为某种复杂变革过程的结果，一方面归因于知识进步，另一方面归因于经济与工业的发展，政府的事务已经超出了提供司法、警察和战争防御的范围，人们要求它履行各种其它职能，……包括公共教育、济贫、公共工程、照明、邮政电报电话、以及铁路运输。”17随着上述经济政策的调整以及社会发展的需要，国家从经济、社会发展的“外部保证人”演化成了直接参与者。在这种演变之下，行政已由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政，无论从其活动范围、方式以及主体而言都日趋多样化、灵活化。“今天，除维持治安和确保税收这样一些传统的权力作用外，与人民福利紧密相联的非权力性的管理作用，在行政活动领域越来越占主要地位。”18“……再经一、二次大战，福利国家（wohlfahrtsstaat）、保护国家（Fursorgestaat）、助长行政（Forderung;srerwaltung）、给付行政（leistung;sverwaltung）等新颖之国家目的及行政作用论逐渐被接受，行政机能遂呈几何级数之增繁多涉，行政之自我肯定与其主动、积极及弹性化之要求，日益迫切……”19在这种发展趋势下，行政的内涵除传统的警察活动之外，亦增设了大量的公务活动，诸如：工商业公务、社会公务、职业公务等。这些大量出现的公务活动，不但涉及到产业经营，而且包含众多的社会救助与保障的实施，充分展示了现代行政的活动空间，及其在社会生活中的重大作用。因此，现代行政已不再是“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，体现为公共事业的提供、社会福利的保障等等。这些非权力行政的出现是政府职能调整、演变的必然结果，并促使公共行政的理念发生了根本性的改变，它标志着现代行政已由“公共权力”走向了“公共服务”。这一发展以及由此引发的行政扩张为现代行政主体的多元化提供了契机。