2018两大法系行政法的差异及其成因与发展趋势——政府与市场关系的行政法阐释

993597

　　「摘要」
　　在大陆法系国家，行政法是自律法、独立的部门法，在形式上主要表现为判例法，行政法学以行政行为为核心；在英美法系国家，行政法则是控权法、隶属于宪法的法律部门，成文法是其重要的形式特征，行政法学重点关注行政程序。资产阶级革命后，自由市场机制在英、法两国确立过程的差异性，决定了两国行政法的上述特点。经济自由主义思想的传播，又促成了两国经验的推广。垄断资本主义时期，在政府干预主义与新经济自由主义的影响下，两大法系行政法在逻辑起点、功能以及价值评判标准等方面取得了一致。20世纪70年代以来，经济现实和理论政策的调整又实现了两大法系行政法从观念到制度的趋同。
　　「关键词」;行政法;行政权;市场机制;政府干预
　　一、差;异：从实质到形式的分流
　　（一）行政法的性质：自律法与控权法
　　在大陆法系国家，行政法是一种自律法，是以行政权和效率为中心的自我约束体系。行政法的这种自律性主要表现为：第一、调整行政主体与相对人关系的规则体系从属于“公法”，私法规则只有在极少数情况下才被适用。“行政法强调高权、公共利益、积极主动，具有公益、国民福祉、国家意志之实现之色彩，而与私法不同。”1第二、行政法是基于行政权运行的需要而产生的，而不是司法审查的产物。“通过每一种‘事务’及其在学术上的必要性来‘制造’一个相应的部门法，行政法由此而形成，并自然也确立了其体系。”同时，行政法的约束力也并非源于其他国家机关的强制，而是源于行政机关的自我约束。“这不是立法者的创造，而是由一种内在的必要性自发形成的，学者、行政机关的要求以及一些法律规定共同促成了其形成。”2第三、行政行为的实施不仅应遵循法定的程序，其成立还应当符合实质要件，尽管行政行为的效力理论极为发达，即“重点是对行政作用加以实质性的法律约束”3.
　　在英美法系国家，行政法则是以司法审查和行政程序为中心的控权机制，是一种控制行政权的程序和方法的法。也就是说，行政法是控权法，是立法机关和司法机关用来控制行政权，防止行政权滥用和行政专横，防止其侵犯立法权和司法权，以及当行政权被滥用时予以补救，从而保障个人自由的程序和方法的法。行政机关及其享有的行政权，对公民及其享有权利并不具有固有的优越性。4总之，“行政法是管理行政机关的法，而不是由行政机关制定的法。”5
　　“宪法灭亡，行政法长存”。6两个多世纪以来，行政法在不同国家虽然经历了经济、政治体制的变迁，但仍保持了相当的稳定性。因此，两大法系行政法在性质上的不同便成为其他差异形成的逻辑起点。7
　　（二）行政法的地位：独立的部门法与作为宪法组成部分的行政法
　　在大陆法系国家，行政法是独立于宪法的一个基本部门法。学者们认为，宪法是“将公权力作出确定的分配”的法。“宪法作为对国家权力的规范，等同地处于司法和行政及其权力之上”8，而行政法则是“对行政加以规定之法”9，是“在人民与行政之关系上，设定人民之权利及义务，规定人民与行政之法律关系”10，包括行政机关的组织形式，行政权及其行使的程序和原则，公民在受到行政行为侵害时的救济措施，以及行政责任等内容。
　　在英美法系国家，宪法是“静态的法”，行政法是“动态的法”，行政法是宪法的组成部分。11首先，行政法是行政程序法，是立法机关对行政机关的委任立法等进行监督，司法机关对行政机关的行政决定进行司法审查，以及通过立法和判例建立起来的约束行政机关的程序规则。“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法”12，即通过司法审查“以便禁锢行政自由裁量权于法定权限之内，而且要求行政机关遵循行政裁决程序”13.其次，在“议会至上”或者“司法至上”的宪政体制下，行政程序在实质上是实现权力分立或者职能分立的工具，这也与宪法的基本属性相一致。
　　（三）行政法的形式：判例法与成文法
　　按照传统的法源理论，判例在大陆法系国家，成文法在英美法系国家都不被认为是正式意义上的行政法渊源。14对此，国内学者尚有争议。15但是，判例法在大陆法系国家行政法形成和发展中具有重要的地位，英美法系国家行政法体系以成文法为显著特点，这些都是不容忽视的。
　　在大陆法系国家，有关行政行为的制度和理论完全是在行政法院判例的基础上建立起来的。“19世纪以及20世纪初，法国国家参事院确立了一套行政法的规则体系，其主体是法官创设的判例法规则而非立法机关通过的制定法。判例法同时也是其它大陆法系国家行政法的核心。法国行政法因而成为其他大陆法系国家行政法理论的基础。”16在法国，行政法院判例的地位高于习惯法；在德国，行政法院“实际上将判例作为现行法来适用”。17目前，我国台湾地区的司法实践也倾向于将判例作为补充性的法源。18
　　在英美法系国家，成文法在行政法上大量出现。在美国，这种成文法不仅体现为宪法中的授权性规定，还包括立法机关另行颁布的“规则、标准、目标或某个‘可理解的原则’”19;，以及《联邦行政程序法》、《情报自由法》和《隐私权法》等成文法典。英国没有成文宪法，但却于1958年颁布了具有行政程序法典性质的《仲裁法庭及调查法》。并且，在借鉴美国经验的基础上，英国的行政程序法典化还可能进一步深入。20另外，以行政程序立法为基础，其他英美法系国家的行政法法典化范围也有扩展的趋势。21
　　（四）行政法学的研究重心：行为法与程序法
　　大陆法系的行政法学是以行政行为为核心的。在大陆法系国家，法通常被视为是赋予主体实现自己权利和利益的行为规则，是一种权利法。22因而，行政法上关注的是能沟通主体的权利和利益的桥梁——行政行为，以及与之相关的行政组织法和行政救济法，行政程序被认为是对权利的一种保障。“早在国家参事院成立之初，它就必须回答一个问题，即在何种情形下可以允许个人就行政机关的行为向其提出申诉？为此，法国国家参事院提出了行政行为理论。”23于是，行政行为成了重要的理论工具，行政法学研究的重点在“用法律对行使行政权力的根据加以说明和对行政权利的范围加以限定上，而原则上对行政作用究竟应通过什么样的程序和过程来进行这一点似乎并不关心。”24
　　在英美法系国家，行政法学中虽有行政行为的概念，却没有相应的理论。在法学家眼中，法是为主体提供的，在其利益受到侵害时可能采用的补救机制。他们并不关心主体的意思表示能否实现其利益，相反却更加关注其在利益受损时可能获得的救济机制。美国联邦最高法官们反复强调：“自由的历史主要是程序保障的历史”，“程序是导致法律统治和任意统治这一差异的主要原因”。在行政法上，“程序保障主要就是在行政行为作出前，告知利害关系人以及听取其意见的程序。”25于是，以自然正义或者正当程序观念为基础的行政程序，包括委任立法的程序和制定规章的程序，调查、听证、裁决的程序、司法审查的程序等，构成了行政法学的基本框架。
　　二、成;因：行政权力与市场机制的互动
　　对于两大法系行政法的差异，已经有学者从政治学、社会学和法哲学等多方面进行了分析。在我们看来，上述差异是两个世纪以来行政权力与市场机制互动的结果。正如美国学者阿曼（A.;C.;Aman）所指出的，“有关政府在市场中的恰当作用这一问题在行政法上长期争论不休。然而，种种不同的行政法理念却都是围绕政府在何时以及如何干预市场这一基本问题展开的。”26
　　（一）历史起点：自由市场机制确立过程的差异性
　　最初，两大法系的行政法都产生于资产阶级夺取并巩固政权、发展资本主义的时期。当时，资产阶级必然要取消一切限制措施和政策，论证并实现经济自由，促进资本主义经济的迅速发展。于是，自由市场机制在英、法两国确立过程的差异性便成为两大法系行政法分流的历史起点。
　　在西欧封建社会晚期，各国普遍推行了国家广泛干预经济的重商主义（Mercantilism）政策，而当时也正是资本原始积累的重要时期。资产阶级的力量通过原始积累不断壮大，他们与封建主阶级的矛盾也日益尖锐，并最终导致了资产阶级革命的爆发。
　　在英国，资产阶级革命的进程较为曲折。资产阶级联合法官、律师，利用无产阶级的革命力量，同封建贵族展开了激烈的斗争。在经历了多个阶段、多种形式的较量与妥协后，资本主义制度才得以确立。于是，国家的经济政策开始由反映封建主阶级利益的重商主义向代表资产阶级利益的经济自由主义过渡。但是，资产阶级的力量虽然在总体上超过了封建主阶级，却不占优势，社会生活中也保留了较多的封建残余。所以这种过渡是渐进的，并非一开始就与重商主义对立。27
　　“从政治上和法律上实现自由经济行政的前提是，建立经济平等原则，给予经济自由权和废除重商主义经济限制。”28因此，自由市场机制确立的渐进性必然在行政法上有所体现。当时，面对封建复辟的危险，资产阶级不得不宣布立法权是国家的最高权力，要求立法权和司法权对行政权实行严格的控制，防止其干预经济生活，从而逐步取消重商主义政策，为推行经济自由创造条件。于是，控权法在英国产生了。并且，这种控权是实现阶级分权，是资产阶级运用统治权去控制封建主阶级的统治权。既然行政法调整的是不同阶级之间的权力控制关系，那它自然成了宪法的组成部分。并且，行政权是否需要完全由议会来决定，严格的司法审查又是控权的重要手段。“行政机关决定的给予私人的制裁，必须得到立法机关的授权，授权的方式是制定控制行政行为的规则”，而“法院在缺少具有引导作用的立法指令的情况下，就没有可以用来衡量行政权力主张的标准。”29因此，成文法在英国行政法上扮演了重要的角色，司法审查程序也就成为行政法学的核心内容。
　　在法国，16、17世纪时也广泛地推行了重商主义政策。但当时的封建堡垒仍很顽固，资本主义生产方式也远远落后。所以，社会历史条件决定了资产阶级还处于成长的过程中，没有足够的力量与封建主阶级抗衡，革命的时机尚未成熟。但是，资产阶级理论家们却认识到，重商主义已经成为资本主义进一步成长的障碍。他们认为，政府对贸易自由的限制和干预是违反“自然秩序”的，行政职能在于保护私有制，而不在于干预经济生活，重视农业和坚持经济自由至为重要。30于是，适应新兴资产阶级的要求，国家经济政策开始从重商主义向以重农主义（Physiocracy）过渡。不过，在英国，从重商主义向经济自由主义的过渡发生在革命后，肃清封建残余的过程中，是渐进式的。但在法国，这一过渡却发生在革命前夜，并且经济自由主义一开始就与重商主义断然决裂，是在与后者尖锐对立的情况下产生的。
　　重农主义政策的推行促进了资本主义生产方式的进一步发展以及资产阶级的壮大和成熟。这样，资产阶级与封建主阶级的矛盾，与英国革命时相比更为尖锐，因而革命的方式只能是爆发式的武装斗争，并取得了彻底的胜利。这在经济上就表现为，革命前后的经济政策都反映了资产阶级的利益，在限制政府干预的方面是一致的。因而，革命胜利后，资产阶级无需论证资本主义社会相对于封建社会的优越性，也无需以经济自由主义思想去否定重商主义的经济主张，而只需讨论如何巩固和发展资本主义生产方式，以维护其阶级统治。
　　自由市场机制确立的彻底性在法制上则表现为，司法机关在革命期间充当了封建顽固势力的角色，革命胜利后，资产阶级必然要通过宪法尽可能多地限制司法机关的权力，禁止其干预行政权。正如奥里乌（M.Hauriou）所说的，“革命时期的大会取消最高法院之后，毫不犹豫地确立了两权之间的分离，行政权的独立以及随之而来的司法权的缩小。”31因而，行政法在法国是在基于行政权运行的需要而产生的。当时，宪法已经成为一个独立的法律部门，调整行政机关与公民关系的行政法自然也就成了另一个部门。而且，行政法院的行政性、司法性和独立性要求法学家们科学地界定行政法的调整范围和原则，及其区别于私法的内在规律，即“对行政法院的管辖权有完全不同的思路”。32于是，行政法学也就必然要以行政权力为中心构建其理论体系，对行政法院活动的学理阐述便成为其核心内容。这样，行政法在法国便成为了自律法和判例法，行政法学也以行政行为为核心内容。
　　（二）传播过程：以经济自由主义为媒介
　　在自由竞争资本主义时期，英、法两国的行政法对两大法系其它国家都产生了深远的影响，而这一过程又是以经济自由主义思想的广泛传播和自由市场机制的普遍确立为基础的。
　　在英国，资产阶级革命解放了生产力，也发展了生产力。到18世纪中叶，英国也已成为了工业国家。封建残余苟延残喘，复辟的危险也不存在了。尽管市场自由政策得到了广泛的推行，但是经济自由主义学说却一直未能系统化。因而，资产阶级需要新的思想武器，用以系统地批判行政权力对经济生活的干预，从而彻底摧毁重商主义的思想和政策。这个任务被代表那个时代的经济学家斯密（A.Smith）完成了。在1776年出版的《国民财富的性质和原因的研究》一书中，他系统地阐述了经济自由主义的思想。
　　斯密认为，政府干预很可能会阻碍市场机制发挥作用，给经济系统带来扭曲，从而造成社会福利的损失。有了市场机制这只“看不见的手”，就不需要政府干预了。他主张“建立一个严正的司法行政机构”，把政府的活动限制在一定范围之内，即政府应当保证发展生产、公平贸易和积累财富的外部环境，并且向社会提供那些私人所不能提供的公共产品（public;goods）。33这一学说敏锐地反映了时代特征，成了英国资产阶级锐利的思想武器，斯密因此也被誉为“工场手工业时期集大成的经济学家”34.正如当代美国经济学家萨缪尔森（P.A.Samuelson）在追忆斯密的理论时曾指出的，“封建制度以及政府对经济生活的形形色色的干预，都土崩瓦解了，一个新的商业和制造业时代正在诞生。”35于是，政府甘居幕后，扮演“警察”的角色，担当起社会“守夜人”，行政职能集中于“秩序行政”，即保障国家的安定、社会安宁，维护私有财产权和契约自由。
　　“美国行政法是和政府与市场互动的历史紧密地联系在一起的。”36经济自由主义思想的系统化不仅促进了英国行政法的成熟，也对美国早期行政法的发展产生了深远的影响。在自由竞争资本主义时期，“美国行政法的特点是市场加法院，或者立法加法院，行政机关的作用不占主导地位。”37博登海默（E.;Bodenheimer）亦指出：“十九世纪，美国政府的工作重点几乎完全集中在那些旨在严格限制行政范围的法律约束之上。……将行政限于无以复加的最小限度，在当时被认为是我们这个政体的根本原则。”38从而，英国的控权经验成了美国的实践。以后，英、美两国的经验又得到了其它英美法系国家的普遍推行。
　　在法国，行政法的主要任务仍被认为是划分公共权力与私人活动之间的界限，并对超过这一界限的“越权行为”予以制裁。这种用以确定行政法院管辖权的“二元理论”不仅符合资产阶级的利益，也与经济自由主义思想一致，所以得到了进一步的发展，并被法学家拉菲利埃（E.;Laferriere）和贝勒泰米（H.;Berthelemy）等系统地加以概括和总结。法国素有“行政法母国”之称。以上述理论为线索，法国的行政法传统得到了德国和日本的全面继承，其影响亦波及大陆法系的其它国家。39在随后的几十年里，两大法系行政法的差异表现得淋漓尽致。