2018行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性

9246763

　　　在我国目前的行政法学研究中，行政主体理论占有相当地位。许多学者将其作为行政法学体系的重要组成部分。2我国的行政主体理论最早出现于八十年代末，到九十年代中期已成为行政法学研究行政组织的主流。对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行政组织法的全面研究。然而，笔者认为我国的行政主体理论存在重大缺陷，并产生了许多负面作用。法学界应当重新审视我国的行政主体理论，并重新开展对行政组织法的全面研究，唯此，才能真正推进行政组织的法治化，推进我国的行政法治进程。
　　一、我国行政主体理论的形成及基本内容
　　对行政主体理论的检讨，自然离不开对该理论的形成与现状的考察。
　　（一）行政主体理论的形成
　　行政主体理论是一舶来品，而非我国的发明。最早使用行政主体概念的是《行政法学原理》、3;《中国行政法学》。4;九十年代后，绝大多数行政法教科书都采用了行政主体概念，并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种类和资格要件等，形成了独特的行政主体理论。5;但不知为何很少有专门研究行政主体的论文问世。
　　八十年代末，行政主体理论在我国的出现主要有三方面的原因：
　　第一、行政法学界研究行政组织角度的变化。自八十年代初行政法学恢复研究以来，许多学者从组织学、管理学的角度研究行政组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着意求新，寻找研究行政组织的新的角度。行政主体理论正是在这一需求下出现的。有学者论证说，对行政组织的研究应当是从行政主体的角度出发，因为行政法学对行政组织的研究应从法律的角度，主要是研究行政组织在法律上的地位，而行政组织的法律地位即在于其作为行政上的主体。6
　　第二、国外行政主体制度及理论的传入。八十年代末期，随着对国外行政法制度的了解，法国、日本等国的行政主体制度及理论被介绍、引入中国。7学者们在行政组织之外接触到行政主体这一崭新概念，将其引进到我国的行政法学研究自在情理之中。
　　第三、行政诉讼实践的需要。1989年4月4日我国制定颁布了《行政诉讼法》，并于1990年10月1日生效，至此，行政诉讼制度全面建立。行政诉讼面对的问题之一是如何设定被告制度。虽然行政诉讼法对此作了规定，但需要从理论上予以论证。不久，有学者从行政主体的角度解释行政诉讼被告制度，并逐步获得学术界的认同。
　　不无遗憾的是，行政主体理论虽已获得普遍接受，;但对行政主体的研究多年来并没有取得实质性进展。
　　（二）行政主体理论的基本内容。
　　一般认为，行政主体理论包括四部分内容：
　　1、行政主体的界定。对行政主体的界定，学者们在表述上大同小异，基本一致。有的
　　学者认为，行政主体是享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织。并认为，行政机关在行政法上的地位就是行政主体1.有的学者把行政主体定义为能以自己的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行政效果承担责任的组织2.可见，学术界一般将行政主体界定为依法承担行政权的单个行政机关和法律法规授权的组织。
　　2、行政主体的范围。按照行政主体的界定，行政主体整体可分为行政机关和法律法规
　　授权组织两部分。具体包括以下十类：
　　（1）国务院；
　　（2）国务院的组成部门；
　　（3）国务院直属机构；
　　（4）经法律法规授权的国务院办事机构；
　　（5）国务院部委管理的国家局；
　　（6）地方各级人民政府；
　　（7）地方各级人民政府的职能部门；
　　（8）经法律法规授权的派出机关和派出机构3；
　　（9）经法律法规授权的行政机关内部机构；
　　（10）;法律法规授权的其他组织。
　　行政机关内部的机构、公务员以及受行政机关委托实施管理的组织都不是行政主体。
　　3、行政主体的职权与职责。关于行政主体的职权与职责，学者常从不同的角度加以归纳。一般认为行政主体的权职可分为抽象的权力和具体的权力。前者如制定规章和一般规范性文件，后者如对具体的人或事做出处理。还有学者强调行政主体具有优越的地位，享有行政优益权。另外。学者们认为行政主体的职权与职责具有统一性。行政主体有义务合法公正地行使职权，否则，将承担不利的法律后果。
　　4、行政主体的资格及确认。一般认为，作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件。法律资格要件有三项：第一、行政主体必须是依法享有行政职权的组织。第二、行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织。第三、行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织。关于行政主体的组织要件说法不一，有的认为需要经过正式的批准成立手续，也有的认为行政主体必须有独立的经费和办公场所等。
　　对行政主体资格的确认，主要从资格要件入手。任何一个组织，符合行政主体资格要件的就是行政主体；不符合的，当然不是。
　　二、我国和法国、日本行政主体理论的比较
　　我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来，但却与法国、日本的行政主体理论大相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在法国、日本，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术。法国、日本的行政主体均为法律创造，包括国家、地方团体和公务法人三类。行政主体间相对独立，依法行使权利并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体及公务法人的控制只能依法进行。行政主体间的行政争议由法律手段解决。法国、日本的行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。
　　将我国的行政主体理论和法国、日本的相比较，不难得出以下区别：
　　第一、法国、日本的行政主体理论是对具体的行政主体制度的研究，而具体的行政主体制度又与行政的民主化、地方分权、公务分权不可分离。在法国，行政主体是作为行政分权的法律技术出现的。国家通过立法设立地方团体和公务法人，其目的就是为了实现地方分权和公务分权。日本的行政主体制度也与地方自治相联系。在我国，行政主体理论是一种理论抽象，没有相对应的行政主体制度。行政主体理论侧重于解决行政机关在对外管理中的地位。具有行政主体资格者，才能对外管理。
　　第二、法国、日本的行政主体理论强调行政组织的统一和协调。行政组织以及作为行政组织基础单位的行政机关都是行政主体的组织或机关，他们以行政主体的名义进行活动，统一在行政主体之下。我国的行政主体理论则强调单个行政机关的独立性。行政主体在通常情况下指依法享有行政权的单个行政机关，而不论该机关是否隶属于其他行政机关。
　　第三、法国、日本的行政主体理论否定行政机关在法律上的独立人格。认为行政机关仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格。认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内，可以自己的名义进行管理，并独立承担行为的后果。
　　第四、法国、日本行政主体理论中的责任是指实质上的责任，即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系。凡不承担行政上的独立财产责任者，不是行政主体。我国的行政主体理论则强调形式上的责任。认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现。
　　第五、法国、日本的行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然联系。由实施有争议的行为的行政机关作行政诉讼被告，主要是出于诉讼的方便，是便宜之计，与责任的归属无关。当然，行政诉讼的后果要由行政机关所在的行政主体承担。我国的行政主体理论则与行政诉讼被告制度紧密相联。只有具备行政主体资格者，才能成为行政诉讼的被告。行政主体理论的出现在很大程度是为了论证行政诉讼被告制度的合理性并对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。
　　第六、法国、日本的行政主体理论强调行政主体间的相对独立。行政主体间的相互监督只能依法进行。通常可通过行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。我国的行政主体理论不强调行政主体间的相对独立。事实上，我国行政主体间的关系极为复杂。有的是隶属关系。如省政府是行政主体，省政府下的农业厅也是行政主体。农业厅当然隶属于所在的省政府。也有的为部分与整体的关系。如行政机关的内部机构因法律授权而成为行政主体。另外，行政主体间还可能存在业务指导关系。严格的说，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位。其他行政主体受所属的人民政府以及其他行政机关的节制。
　　第七、法国、日本的行政主体理论是行政组织法理论的组成部分。因而，在探讨行政主体理论的同时，不排除对行政组织其他法律问题的研究。如日本十分强调行政组织法定原则，注重通过立法来建构行政组织体系，通过立法设置行政机关和控制公务员的规模。我国的行政主体理论是从行政法学研究行政组织的角度提出的，因而，排斥对行政组织其他法律问题的研究。例如有学者认为，凡是在法律上能够作为一个主体存在的，它就具有法律意义。至于该组织的规模，人员多少，内部结构都可为法律所忽略不计。因此，行政法学要研究的是一个行政组织能否成为行政主体，成为行政主体所应具备的标准和条件，以及作为社会存在的具体组织中哪些具有行政主体资格。1
　　三、我国行政主体理论的缺陷分析
　　笔者认为我国的行政主体理论先天不足，其内在的缺陷是致命的，难于克服。
　　（一）我国行政主体理论的内在不足
　　我国行政主体理论就其自身来说，存在以下问题：
　　1、行政主体的概念不科学。在法学研究中，法学术语往往反映了学者对某一类事物的价值判断和价值取向。行政主体的概念也不例外。笔者认为行政主体的概念不科学。从语言范畴来看，主体和客体是相对应的。如果将实施行政权的行政机关及法律法规授权的组织抽象为行政主体，则隐藏着把管理相对人视为行政客体。这很容易使人们误解为在行政管理中，管理者与被管理者处于不平等地位。这与行政法治的内在要求和时代精神不相适应。行政法的根本目的在于确保公民权益1的实现，应当确立公民在行政管理中的主体地位，而不是将公民置于被动的行政客体的地位。正是由于上述原因，日本的许多学者已放弃使用“行政主体”的概念，而取而代之为“行政体”，使行政法学中的术语能适应行政法发展的需要，与时代精神合拍。
　　2、行政主体的责任定位错误。我国行政主体理论强调，凡是享有法定行政职权的行政机关或法律法规授权组织都应对自己在管理中的行为负责。这种责任定位值得商榷：首先，有行政管理权的行政机关和法律法规授权组织并不真正承担责任。虽然在形式上，哪个行政机关的行为被诉之法院，就由该行政机关作被告，但行政赔偿责任最终由国家来承担。实施侵权行为的行政机关仅作为行政赔偿义务机关，不是赔偿主体。其次，即使每个行政机关都能独立承担责任，这种责任定位也是不合理的。行政活动责任的分散化不符合行政管理的规律。行政管理需要统一、协调、高效，为此，各类行政机关的活动都应置于政府的控制和监督之下。过于强调各个行政机关自己的责任，无疑会弱化各级人民政府的责任，因为各级政府无需对其下属职能部门的管理行为负责。
　　3、行政主体的资格条件过低。按照我国的行政主体理论，作为行政主体必须满足三个条件，即有法定的行政职权；能以自己的名义独立对外管理；能独立承担其行为后果。事实上，上述三个条件可以归为一个，即依法享有职权。后两个资格要件常依附于第一个条件，如果某一个组织依法享有行政权力，我们也就认为这个组织可以以自己的名义对外进行管理，并能独立承担责任。行政主体资格条件过低的后果有三：第一、一部分行政主体很难胜任其职责。有些行政主体自身本是企业组织，因法律法规授权而获得行政主体资格。当履行职责与其经济利益相联系时，这些组织自然无法同时扮演好两种角色，难以保证其行政活动的公正。另外，有些授权行政主体中的工作人员不具备公务员的素质，缺乏管理经验和法律知识，难以胜任工作。第二、行政主体的设置随意性大，行政主体过多、过滥。由于法律法规授权没有任何限制条件，因而行政机关、行政机关的内部组织以及行政机关外的组织都可能因法律法规授权而为行政主体。这样，即使在县一级政府，也可能存在几十个甚至上百个行政主体。第三、增加管理环节和成本，给相对人带来诸多不便。行政主体越多，意味着分工越细，管理环节越多，自然影响行政效益，影响相对人的利益。
　　（二）我国行政主体理论的依据不足
　　关于我国行政主体理论存在的理由或依据，有学者认为主要有以下几个方面：
　　第一、是实施依法行政的需要。依法行政是行政法的根本目的所在。要实现依法行政，行政机关必须对自己的行为承担责任，而承担责任的基本要求是主体明确。主体不明，容易扯皮或相互推委责任，依法行政也就无从谈起。
　　第二、是确定行政诉讼被告的需要。行政诉讼是以行政机关为被告的诉讼。但对于行政机关工作人员的行为，或者某一机构的行为，究竟以谁为被告，需要运用行政主体理论判断被诉行为主体是那一个行政机关或授权组织。
　　第三、是确定行政行为效力的需要。判断行政行为是否有效有多种标准，其中之一就是行为主体资格是否合法。主体资格不合法，可以导致该行政行为无效和撤消的后果。
　　第四、是保持行政活动连续性、统一性的需要。行政活动有着连续、统一的内在要求。但行政活动又分别由各个公务员具体实施。怎样保证众多的公务员的行为连续统一，由谁来承担各公务员行为的责任？依法行政原则要求以行政主体为中心，由它把众多的、先后不同的公务员的行为统一起来，承担由各个公务员的行为而产生的法律后果。1
　　笔者认为上述理由难以成立。
　　第一、行政主体理论与依法行政并没有必然的逻辑联系。依法行政的确要求行政机关依法行使职权，并对其管理活动承担责任，但这并不意味由单个的行政机关自己负责而免除政府乃至国家的责任。此外，在普通法系国家，没有行政主体理论并不妨碍其追求依法行政的目标。
　　第二、行政主体理论并不必然与行政诉讼被告制度相联。行政诉讼被告制度的设定需要考虑许多相关因素，如方便当事人行使诉权，直接解决争议，当然也会考虑诉讼后果的承担问题。但决不意味谁作被告谁就一定是责任主体。在许多国家，为方便当事人进行行政诉讼，规定由引起争议的行政机关作被告，但这些行政机关并不是行政主体。我国学术界一般认为我国的行政诉讼以行政主体为被告。但这并不意味着行政主体理论是确认行政诉讼被告的基础。事实是行政诉讼的被告制度设定在前，行政主体理论出现在后。行政主体理论在很大程度上是来源于行政诉讼的被告制度。