2018从任性政府到诚信政府的转变 ——兼论行政法的信赖保护原则

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　　信赖保护原则来源于民法的诚信原则。诚信原则要求民事主体双方行使权利、履行义务要以诚相待。诚信原则经过岁月洗礼，已发展成为一套成熟的市场经济的信用制度，随着诚信制度在经济领域中的发展完善，行政管理的诚信制度也在逐渐形成，信赖保护原则就是诚信原则在行政管理体制运用的重要体现。所谓“信赖保护原则”，就是行政相对人对行政权力的正当、合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已经生效的法律行为，确须改变的，对由此给相对人造成的损失，应当予以补偿。　　但在实践中，信赖保护原则没有得到很好的体现，政府行政的“任性”行为仍随处可见，在某种程度上甚至可以说我国政府在本质上仍是一个任性政府，一个神秘的政府，一个全能的政府，一个利益政府……下面的一个案例就是政府“任性”行政的很好例证。
　　一、任性政府的典型案例“从成都机场广告封杀令”（注释1）①谈起
　　2004年3月的一天，为了改善整治乱设的广告牌，四川省成都市高新区执法局双流县综管办的执法人员来到了成都机场高速路两侧，对路边所有的广告牌进行强制拆除。机场路十几家广告公司觉得很冤，他们认为属于他们的40多座广告牌当时都是经各部门层层审批，办理合法手续的，怎么突然变成违法广告了呢？就在强拆现场，广告尚们联合进行抵抗，一场冲突在所难免。
　　当时，在机场路竖广告牌是非常不容易的，广告商们天天顶着炎炎烈日到工商、土地、交通等部门交费，跑断了腿费尽口舌办完各种手续后，还要再花20万元的建设成本才能在指定的地方竖立广告牌。广告牌竖起以后，工商部门每年还要到现场对广告牌竖立的位置和发布的内容进行审查，只有两项内容都通过了才准许发布广告。对广告内容的合法性进行审查， 广告商表示理解，但是对广告牌的位置也要一年一审，十几家广告公司就觉得有些不合情理。一座广告牌造价几十万，商家3年才能收回成本，如果有关部门第一年批准但是第二年不批准了，那几十万元钱不就泡汤了吗？ 广告公司的担心并非没有道理，到2001年年审的时候，广告公司突然被告知由于政府职能发生转换，工商局不再对广告牌竖立的位置这一项进行审批，而是转到了市容环境管理局。但是，当他们跑到成都市市容环境管理局打听情况时，却得知现在局里要搞清理，目前只能暂停审批，等待规划。 几个月过去了，市容环境管理局的态度仍不明朗，既没说批准也没说不批准，这种摸棱两可的做法急坏了机场路的十几家广告公司。毕竟，有的广告牌立起来不到一年，成本远远还没收回，况且很多广告公司和客户都签了几年的合同，一旦停止发布广告就要承担违约责任，这其中的损失该由谁来赔呢？
　　然而，6个月过去了，十几家广告公司盼来的却是一纸强拆令。2004年1月，四川省成都市市容环境管理局，城市管理行政执法局、规划局、工商局、交通局5部门突然发出通告，机场路现有广告牌必须全部拆除，一个不留，而原因就是这2年广告牌没有通过市容环境管理局的审批。这个理由让十几家广告公司非常气愤，于是，他们决定向成都市市容环境管理局讨个明白。 在市容环境管理局，广告商们情绪激动地对工作人员说：这些广告并不是没有手续，而是手续到期了，但是转到市容环境管理局后，你们一直不给批，白白空置了两年。现在突然要拆除广告牌，我们岂不是太冤枉了？可是，市容环境管理局一直解释，由于市里的规划一直没有出来，他们没有办法进行审批，所以才耽搁了这么长时间。而十几家广告公司认为，不管是什么原因，这两年没有审批导致现在的混乱局面，责任在于市容环境管理局行政不作为，并不在于广告公司，而后果更不该由广告公司来承担。
　　广告公司理所当然地认为，既然政府同意他们在这里设置广告牌，而且他们也按照要求交纳了费用，这就意味着政府默许和认可了广告设立的合法性十几家广告公司认为，5大局这样做给他们带来的不仅是血本无归，濒临破产，而且如果他们发布的广告被强行中止，他们还要按合同进行赔偿，这对广告商们来说无疑是灭顶之灾，他们天天愁眉苦脸，惶惶不可终日，还有什么比生存没有保障更可怕的事呢？
　　上面的案例充分说明现在政府是一个极度任性的政府，法治社会当中的政府行为不应该任性的，政府所做的一切行为都必须要有法律依据，没有法律依据的事情是不能做的。广告公司在机场路两旁设置广告，政府部门既然已经同意了，那么广告公司相信政府部们已经许可了，所以广告公司敢于跟客户签3年合同。因为他们相信政府是讲信用的。假如这个地方再不许设广告牌也可以，按照行政法律的规定，确实为了公共利益的需要政府可以改变，但是政府要补偿，不能说政府有权力就可以不守信用。要树立一个诚信政府，我们的市场经济才有希望。
　　二、信赖保护原则：诚信政府的重要体现
　　信赖保护原则要求政府遵守和履行承诺，不能出尔反尔，说话不算数，不得擅自改变已经生效的行政行为。政府不能以政策变化、工作失误或经验不足为由随意收回、变更或撤销已经做出的承诺。信赖保护原则的基础是公众对国家和国家权力合法性的信任，这种信任是政府维护公共安全、社会稳定的重要条件。这种信任应受到保护。公众信任如果不能受到保护，公民权利、公共秩序乃至整个社会都会处于不稳定、无序、多变的状态。
　　行政管理中的信赖保护主要包括以下几方面内容：一是行政相对人基于对行政机关行政行为合法性与有效性的信赖而与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受保护。二是行政相对人因行政机关的行政行为而获得的利益，应当受到保护。行政机关不能随意撤销自己的行政行为。一旦因撤销行政行为而给行政相对人造成损失，应当承担责任，否则行政机关将逐渐失去公众的信赖。三是如有第三人因为不知道行政行为有瑕疵而与行政相对人发生某种法律关系，由于行政机关对相对人授益行为而给第三人带来的利益，也应当受到保护。四是，如果行政相对人怀有主观恶意，从行政机关取得授益行为而获得的利益则不受保护。
　　行政法中这些信赖保护的规则，具体体现在行政许可制度上有两个方面内容：一方面是行政机关做出行政许可的决定给被许可人带来利益，行政机关不得随意撤销该项许可，如果遇有必须撤销行政许可的情形，行政机关在撤销许可时，如果被许可人基于信赖行政许可决定的合法性，投入人力、物力、财力开展了生产经营活动，因行政许可的撤销而产生的损害，行政机关应当予以赔偿。赔偿额应当以被许可人受到的实际损失为限。例如上面案例中的补偿就应该包括广告公司设立广告牌的成本和广告公司支付给广告主的违约金。另一方面，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，不受信赖保护原则保护。这种由于以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可，其行为本身就违反了信赖保护原则，被许可人由于取得行政许可而获得的利益自然不受保护。行政机关依法撤销被许可人取得的行政许可，即使对被许可人造成损害，也不应当予以赔偿。
　　信赖保护原则要求行使行政许可权在注重效率、保护公共利益的同时，更强调公正，强调对相对人合理利益的保护，它不仅体现了现代法治的公正、平等、人权等基本精神，而且对依法行政提出了新的更高的要求。对公众而言，政府实施行政许可行为应当具有稳定性和可预测性，做到言必行，行必果，使社会关系处于一种稳定的状态，使相对人的信赖损失降低至最小。当然，也只有政府切实转变行政管理观念和管理方式，严格遵循诚实信用、信赖保护的原则，才有可能营造起全社会的诚信环境，市场经济才能走向成熟和完善。
　　三、公共责任：诚信政府的核心内容
　　其实一些政府失去诚信的现象归根到底还是和政府责任制的不健全有关。权责脱离，只行使权力不履行义务不承担责任，使得某些地方政府不考虑自己政策、行为的后果和自己应负的责任，由此政策的虎头蛇尾、朝令夕改甚至政府本身的不诚信行为也就屡见不鲜。诸如大火矿难等群死群伤事件曾出不穷，却未见领导引咎辞职，超期羁押案件繁多，未见几人获得国家赔偿。使权力和义务均衡，权力受到责任的制衡，或许是保障政府诚信的一个有效途径。