2018以“三个代表”重要思想为指导提高党的依法执政的能力

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　　当人类迎来新的世纪，我们中国共产党所处的内外环境、所肩负的历史任务和党员队伍的现实状况都发生了深刻变化，在新的历史条件下，怎样加强党的先进性建设，保证党为国家执好政、为人民掌好权，继续保持中国共产党的先进性？只能是坚持以“三个代表”重要思想为指导，提高我党在新形势下适应新要求的执政能力，特别是提高依法执政的能力，带领全国各族人民实现依法治国的治国方略，在科学的发展观统领下，使三个文明协调发展，在法治环境下建立和谐的中国社会，是当代中国共产党人面临的一项重大历史性任务。　　一、“三个代表”重要思想是提高党的执政能力的理论指导
　　中共中央关于在全党开展先进性教育活动的《意见》指出，在党员队伍中也存在着与保持先进性的要求不相适应的问题。一些党员理想信念动摇，党员意识和执政意识淡薄；一些党员干部事业心和责任感不强，思想作风不端正，工作作风不扎实；一些党员领导干部理论水平不高，解决复杂矛盾的能力不强，有的甚至以权谋私、腐化堕落。要完成肩负的历史使命，党就必须进一步提高执政能力。“执政能力的前提、核心和基础是什么？就是党的先进性。”党是由全体党员组成的。党的先进性既要由党的整体来体现，更要由党员个人的表现来体现。坚持“三个代表”重要思想为指导，加强党的先进性建设是刻不容缓。
　　（一）加强党的先进性建设是我党面临新形势完成新的历史任务的要求
　　进入新世纪在我国社会主义市场经济发展的新阶段，国际局势发生新的深刻变化，世界多极化和经济全球化的趋势继续在曲折中发展，科技进步日新月异，综合国力竞争日趋激烈，各种思想文化相互激荡，各种矛盾错综复杂，敌对势力对中国实施西化、分化的战略图谋没有改变，我们仍面临发达国家在经济、科技等方面占优势的压力。在国内改革发展处在人均国内生产总值从1000美元向3000美元跨越的关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷。中国共产党要带领全国各族人民全面建设小康社会，实现继续推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，大力加强执政能力特别是提高依法执政的能力的建设。
　　党的先进性和阶级性都是坚持党的先锋队性质的必然要求，新的历史条件下，我党的阶级基础空前扩大，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。强调“先锋队”也就是强调先进性。共产党应当是走在人民的前列、走在工人阶级和广大群众的前列，走在历史和时代潮流的前列的弄潮儿。在不同的历史时期，党的先进性会有不同的要求。但归根结底，还是要看能否代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益。
　　（二）“三个代表”重要思想是提高党的执政能力的理论指导
　　由于种种因素的影响，我国现在的法治状况与建设法治国家的要求还有很大的距离。宪法和法律还没有树立起至上的权威，在实际生活中，有法不依、执法不严、违法不究的现象还十分严重。为此，江泽民同志强调指出，除了加快立法进程外，当前突出的任务是“要严格执法，树立社会主义法制的权威”。
　　作为执政党的中国共产党必须依法执政。政党政治是现代政治文明的基本标志。在西方竞争性政党体制下，执政党若有法不依、滥用权力、专横腐败，则必然会招致选民的抛弃。政党之间的竞争迫使执政党奉公守法，兢兢业业，忠诚地为人民谋福利。在中国，共产党处于长期执政的地位，其执政地位几乎不受任何外来的挑战和影响。党作为我国政治生活的核心，直接领导立法、行政、司法等各项工作。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党是依法治国，建设社会主义政治文明的领导者和组织者，党的领导是实现依法治国、建设社会主义政治文明的根本保证。党模范地遵守宪法和法律，自觉在宪法和法律范围内活动，就能够极大地推动依法治国方略的落实，就能够极大地推动社会主义政治文明建设的进程。反之，党不遵守宪法和法律，就不能保证行政机关依法行政和司法机关的司法公正，依法治国，建设社会主义政治文明最终不能实现。在现实中，党在依法执政方面还存在许多有待改进的问题。党政不分；对党员领导干部和党的下级组织不守法行为失之放任的问题等等。这些作法，与建设社会主义政治文明的时代主旋律是不协调的。为此，必须改革党的领导方式和执政方式，使党真正做到依法执政。
　　“三个代表”是马列主义科学理论在新的时期的继承，更是立足于当今现实的，是马克思主义与当代新的实际相结合的理论创新。“三个代表”既承袭的是马克思主义的世界观、方法论，即坚持唯物史观和辩证法，坚持生产力是促进社会发展的最终决定力量；坚持生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的辨证统一关系；坚持人民群众创造历史的主体作用。同时，又回答了当代世界和中国的新变化对党和国家工作的新要求，指出了保持党的先进性的关键所在，以新的观点丰富、发展了马克思主义。
　　“三个代表”重要思想指导和推动下，近年来理论完善后的一系列创新观点，全面地丰富和发展了党的先进性理论。在党的性质定位上，提出中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队；在党的执政基础问题上，根据改革开放以来我国社会阶层构成变化的实际，提出增强党的阶级基础和扩大群众基础相统一，要全心全意依靠工人阶级，也要把到社会变革中出现的新社会阶层看作社会主义事业的建设者；在党的奋斗目标和任务问题上，强调把最低纲领和最高纲领统一起来。既深化了对社会主义建设目标和任务的认识，又一步明确了社会主义走向共产主义的基本途径；在党的自身建设任务上，提出加强党的执政能力建设这一综合概念，用以统领党的思想、组织、作风、制度等各方面建设，使执政党建设更加系统化，有助于提高党的领导水平和执政水平。
　　新的历史时期，党的组织、作风、制度建设、基层组织建设以及领导方式、执政方式、工作机制等方面，都面临大量新问题。“三个代表”重要思想是从宏观方面对执政党建设规律的深刻揭示，它高屋建瓴，为加强和改进党的建设提供了指导方针和工作标准。正是在“三个代表”重要思想指导下，党的自身建设改革有了明确思路，各方面的建设都得到加强，党正在进一步焕发出生机和活力。这一事实有力地证实了“用发展着的马克思主义指导新的实践”的科学命题，也证实了理论创新的巨大作用和生命力。
　　二、“三个代表”重要思想是党率领人民制定法律提高制度建设的质量的重要思想条件
　　依法治国，建设社会主义的法治国家是我党带领各族人民进行三个文明建设的历史选择。早在两千多年以前，古希腊思想家亚里士多德曾说过：“已成立的法律要获得普遍的服从；而大家服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。[1]就是说立法者的追求的不仅仅是能够制定出法律，而且应该制定出能够真正 实施并反映客观规律的”良法“。长期以来影响国家法治建设的众多因素中，法律体系本身的统一、协调、规范方面的问题对法能否正确实施制约很大。 抑制”土政策“、”土法律“和以权乱法的现象，对于出于地方和部门利益而进行的”立法“或出台的”有法律效力的文件“的撤消和清理，通过法律程序裁决法律、法规、规章。以保证国家法治的统一和尊严，也将提供强有力的法律保障。最终推动依法行政，依法治国，建立法治国家的历史进程。
　　（一）新的历史时期我党必须提高制度建设的质量学会依法执政
　　我们之所以说“三个代表”重要思想是提高党依法执政能力的思想条件，其重要原因是邓小平同志很早以前就提出了社会主义法制的基本要求——有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠。并正确地指出有法可依是法治的前提。提高党的依法执政能力就必须完善立法，用法律创设出符合社会发展规律的科学制度，我们的党依据这些制度去执政，正是在这个意义上邓小平同志才十分强调制度建设的重要性。
　　新的历史时期我党在率领人民制定法律的过程中，无论是立法程序还是立法内容对必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，这就是立法必须代表先进生产力的发展要求，为先进的劳动者、生产对象、生产工具以及具有较高科技含量的生产力要素提供发展空间和环境，江泽民同志曾经要求各级党政“一把手”要关注生产力的发展，这并不意味着在实践中一些地方党政“一把手”直接抓经济项目，甚至参加引进项目的谈判，而是应当代表先进生产力的发展要求，为代表先进生产力的发展提供发展的条件，这些条件最主要的是法治环境和条件，而法治环境和条件的建设是一个完善立法提高制度建设质量的问题。如何建设是一个完善立法提高制度建设质量，当然是要在先进的文化——先进的世界观和方法论的指导下才能实现。先进的文化指导表现在立法工作的指导思想上主要是先进的法律文化的指导，这些先进法律文化表现在当今社会就是用哪些民主平等、公平公正、公开透明、诚信责任的符合时代潮流的先进理念指导我们的立法，坚决反对哪些与民主平等相对立的专横的、缺失公平公正的、暗箱操作的、没有诚信不讲责任的代表封建主义或落后文化指导下进行所谓的立法活动。在我们对法律的废、改、立的过程中必须坚持代表最广大人民群众的最根本利益，确定的法律规范一定是代表最广大人民群众的根本、长远、全局利益，同时兼顾最广大人民群众眼前、局部、个体的利益，使我们的法律创设出的各项制度都能以最广大人民群众的根本利益为出发点和归宿点，而如何在一定的历史阶段对上述最广大人民群众的根本、长远、全局利益和人民群众眼前、局部、个体的利益进行科学判断和平衡是一项艰苦和极为困难的工作。只有怀者对党和人民的无限忠诚，坚持立党为公、执政为民才能作到。
　　（二）加强立法工作提高制度建设的质量最急迫解决的法治问题
　　1 国家立法的体制以及我国中央和地方立法权的合理划分
　　当今世界各国，关于立法权限的划分，基于各国的政治、经济、文化背景的不同而有区别，各国立法权限就中央与地方对立法权限的划分而言，大致可以分为三类：
　　一是国家一级立法体制。即立法权由中央统一行使，地方不享有立法权。一般都是单一制的国家，如日本、比利时、挪威等。 二是两级立法体制。即立法权由中央和地方共同行使。实行两级立法体制的国家，一般都是联邦制国家，如美国、德国、加拿大等。这些国家大都在宪法中对联邦和州（或邦）的立法权限作出明确划分。三是一元两级立法体制。即立法权主要掌握在中央，同时，在保证国家法制统一的前提下，允许地方有一定的立法权。实行这种立法体制，既有联邦制国家，如巴西；也有单一制国家，如意大利。
　　一个国家采取什么样的立法体制，是由这个国家的国体、政体、国家结构形式、历史传统以及民族情况等一系列客观因素决定的。国家结构形式是影响中央与地方立法权限划分的最直接、最重要的因素。单一制国家大多实行一级立法体制，地方没有立法权或只有很小立法权。联邦制是两个或两个以上主权国联合而成的国家结构形式。在联邦制下，联邦（中央）和各成员邦（地方）都享有主权，都有自己的宪法。中央与地方的权限划分由联邦宪法规定，凡宪法没有规定属于中央的权力，都属于地方的权力。因此，联邦制国家大多实行两级立法体制。在我国实行单一制，但是国家各地方政治、经济、文化发展极为不平衡。因此，正确划分中央和地方的立法权，发挥中央和地方两个积极性，使法律规范更有针对性和更切合当地的实际是今后一个时期我国立法指导思想应当调整的领域。
　　2 正确认识中西方在立法方面的巨大差异，科学定位我们存在的问题
　　在我国的人大政治制度之下，各级政府执行人大的各种决策，自上而下主要是通过制定各种法规、规章和规范性文件进行的。本来这些文件应当依据宪法法律地方性法规，但也会受到各种观念和实际利益的影响。
　　在主要的西方国家，议会的立法是经常性的国家活动，美国1988年联邦登记薄上登记的法规达5万多项，2002年美国有联邦法律3万多页，1997年德国的联邦法律和法规各为780部，（同年中国法律12部，行政法规50部，有资料显示德国已有90多万部行政规章）。不仅如此，这些国家大多存在判例制度，而所谓判例就是“法官造法”，值得我们注意的是，法官所造之法也是法，这些在我国根本不存在的“法律”在社会生活中却起到不可忽视的作用，这就是行政机关在成熟的法治生活中，通过咨询和基于法治意识对案例的关注，使得法官所造之法成为现实的法。中国当今只有210多部现行有效的法律和800多部行政法规。由此可以看出，由于中国的上位法是粗线条的，数量较少，也不可能覆盖社会生活的所有主要领域。
　　解决我国立法数量少和行政规范性文件混乱的方法应当是多视角的、分步骤。启动现有的法律监督机制；发育和扩大行政诉讼的范围。在抑制部门经济利益的扩张的同时，必须使公务员对合理收入的期待得到满足。在国家财政、财力有限的情况下比较现实的作法是精简行政机关的公务员、改革公共财政体系不给各行政机关的预算留下缺口。
　　在正确把握立法和行政规范性文件正反两方面的成因前提下。把握我国立法和行政规范性文件制定的现状，在我国立法和行政规范性文件的存在对社会生活起着十分重要的作用。特别是推动对行政行为司法审查的深入广泛的展开，使司法权监督行政权的功能得以实现。
　　3 新时期社会生活对立法及规范性文件制定的新要求
　　在国家加强立法工作提升制度建设品质的过程中，提升国家的立法及规范性文件制定、修改和废止的质量致关重要。国务院在2004年3月22日颁布并实施的〈全面推进依法行政实施纲要〉总结我国法治建设的经验，“提高制度建设质量”为题对我国依法行政在立法及规范性文件制定方面提出了科学、务实可行的原则和制度。这些制度同样适用于对我国各级人大的立法和地方性法规的制定工作的要求。
　　立法和行政规范性文件的制定必须符合国家社会经济平衡发展的大局符合社会发展的规律；重视有关社会管理、公共服务方面的立法。要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系；按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划。要统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。
　　各级有立法权的人大和政府应当把握立法或行政规范性文件制定条件的成熟度，在社会各个方面的条件成熟后，根据社会需求的急迫程度，突出行政立法或行政规范性文件制定的重点，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展以及总体需要与局部需要，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法和行政规范性文件的制定，正确处理好政府立法与改革的关系。制定行政法规、行政规章和行政规范性文件的制定规划以及年度计划。
　　推进立法工作的民主化增加立法工作的公开化和透明度，起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。
　　科学立法对立法项目的成本效益分析 .积极探索对政府立法项目、尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。法律和行政规范性文件的制定实施后，进行社会效果的反馈跟踪分析，进而回馈法律法规规章以及行政规范性文件的废、改、立，是我国今后一个很长时期中法治工作的任务。
　　建立行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。
　　立法和行政规范性文件制定担负着实施国家法律以及政府为经济与社会发展进行决策和提供规则的重要功能，是国家活动的重要方式。我们应当着力加大立法力度，加快立法速度。
　　三、“三个代表”重要思想是党领导政府执行法律的思想保障
　　我们之所以说“三个代表”重要思想是党统领政府执行法律和人民遵守法律的思想保障，其重要原因是邓小平同志提出的社会主义法制的基本要求——有法可依，有法必依，执法必严，违法必纠。并正确地指出有法必依是法治的实现。党的十六大明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在的不足是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。
　　（一）实现党的依法治国理念十年内基本建成法治政府
　　全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导，坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会。全面推进依法行政的目标是推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。
　　政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。
　　法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。
　　执法是国家机关将法律的一般性规定应用于管理的具体事项，直接确定公民、法人或者其他组织的权利义务并付诸实现的活动。良好的法律和完备的法律体系是社会主义法治的前提，但并不会因此而自然而然地实现法治。徒法不足以自行”。如果宪法和法律得不到切实有效的遵行，无异于一纸空文。博登海默指出，法律体系的全部意义不仅仅在于制订和颁布良好的、科学的法律，还在于被切实执行。依法治国，建设社会主义政治文明，关键就在于树立宪法和法律至高无上的权威。一切国家机关，武装力量、各政党、各社会团体、企事业组织和公民都必须遵守宪法和法律，对一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究这个意义上的行政执法，需要与宪法上的行政执行功能区别开来。在我国宪法和人民代表大会制度下，行政机关是国家权力机关的执行机关。行政机关的全部活动都是对法律和权力机关决定的执行，包括根据法律制定行政规则的所谓行政立法活动，处理争议的行政司法活动和其他活动。本章所讲的行政执法只是执行性行政活动的一种，其特点是将法律和其他规定，包括行政机关颁布的规定在具体的管理事务中予以实现。这种意义上的行政执法，是行政机关实现其职能的典型、传统、经常和普遍的形式。权力机关赋予行政机关行政管理任务，主要是通过行政执法完成的，行政立法和行政司法的活动都不具有这种经常性和普遍性。