2018论行政权的宪法规制

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　　　内容提要：近代以来，对行政权的控制一直是各国行政法治建设的主线。文章跳出学科限制，透过宪政的宏观视角，试图在行政权的规控理念和规控模式的研究上有新的突破。　　关键词：行政权，宪法，规制
　　国家权力存在的事实本身就是一个悖论——“国家最大任务是防恶，也惟有国家才能做出大恶来。”基于“国家是必要的恶”的理性共识，人类不得不牺牲部分效率为国家权力的运行设计出种种框架和程序，以使其合乎目的地正确、充分、有效行使，而这一切自近代以来则集中表现为宪政体制的确立。[1]就价值层
　　面而言，宪政自来到世间便给市民社会带来了区别于权威时代的一种全新的“生活之道”，在这里否定了善的独占性和无限的可能性，尊奉价值相对主义和利益多元化。于是权力也就自然失去了其绝对性和神圣性的光环；社会是多元的，权力是有限的，国家权力的行使必须在其既定的场域内依特定的轨迹运行。也正是从这个意义上讲宪政又称“限政”。从制度层面上看，宪政则表现为一整套权力（利）制约机制和权力（利）冲突解决机制，该机制通过宪政程序的设计来协调、规控国家权力，让其“带着镣铐跳舞”。在国家权力结构体系中，行政权自始就是宪政理论与实践关注的焦点，本文在对规制行政权的必要性、西方行政权的规制模式及其沿革进行分析的基础上，试图就中国行政权的宪法规制作以初浅的探讨。
　　一、 行政权的品格缺陷及其目的性悖离
　　（一） 权力的共性分析
　　“权力是特定主体将他的意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力”。[2]美国社会学家彼得。布劳曾深刻地指出：如果一个人能提供他人需要的服务，并与他人所支配的任何服务无关，那么他便拥有了对他们的权力。[3]可见，权力是“一种泛化了的文化现象”，它生成并渗透于社会生活的每一个角落，而且尤以政治领域表现最为突出，产生的振荡也最为强烈，以至于人们谈到“权力”每每给其贴上“国家”或“公共”的标签。权力的存在以两个条件为其必要前提——社会资源的稀缺和人类无止境的需求，并且二者缺一不可。根据“经济人”的假设，人之所以获得“恶的存在物”的属性（自私），皆因他被置于资源匮乏的竞争的社会环境之中。在这种资源稀缺的生存环境中，人并不是一个完全自律的圣徒，在追求自身利益的过程中往往心存“搭便车”的“机会主义”倾向。“如果把人的善心和自然的丰足增加到足够的程度，你就把公正变得没有用处了”（休谟语）。而社会是不可能有求必应的，霍布斯所谓的“战争状态”也就永远只能调和而无法消除。这就预示着权力作为满足需要的一种手段，永远具有其存在的独立价值。因为“任何满足需要的过程总是一种权力实现的过程”，更何况人的需要是一元化的“马斯洛体系”。
　　权力具有以下几个特征：首先，权力的主体性。权力自身只是一种“中性”的事实存在，没有善恶的判断价值可言，惟有其与特定利益主体相结合，方能显示出灵性与力量，并在主体意志的支配下或满足他人，或被他人满足。因此，阿克顿定律——“权力产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败”——所揭示的也无非是权力背后人类无止境的私欲和堕落倾向。其次，权力的外在性。权力无法以物质或精神的方式在人体内积淀并转化一种生理机能从而世代遗传。权力的强度与主体在现实中获得外部资源——包括知识、财富、地位等——的多寡成正比。资源抽象出了无形的权力，同时权力又为主体攫取了更多的资源。再次，权力具有可交换性。正因为权力预示着对一种自在资源的拥有，所以它可以脱离主体并通过一定媒介进入流通领域。在交换中权力被“有意识”地满足着主体这样或那样，合法或不合法的种种欲求。比如在私域里，市场交换交换实质是一场权力与权力的较量或交换，只不过这场斗争因双方的“同意”得到市场规律的认可，从而赋予了其合理性而已。
　　自然法学派宪政理论中的国家观念，其实也是以权力的主体性、外在性和可交换性为基础的。按照“社会契约论”，人民是国家权力的真正归属主题，由于“人民”是一虚拟的范畴，既不可能亦无必要直接行使国家权力，于是归属主体（人民）——为了“以税赋换保护”，以便“以暴制暴”——设计产生了国家权力的行使主体：国家权力机关系统。这样，近现代社会逐渐实现了政治国家与市民社会的二元分立，并在二者的张力中力求良性互动。从应然的层面而言，国家权力的行使主体是国家权力归属主体的“雇佣”或“代理人”，作为工具或投入的成本理应实现归属主体的利益最大化，因为，一旦其“违约”，归属主体有权变更甚或是解除这种雇佣关系。而在现实中，国家权力行使主体毕竟是由一个个有意识、有私欲的活生生的人组成的，由于权力与主体相对分离导致的规控“隔离带”，这些占有权力的官员在私利的驱使下往往将主要精力用于“分配性”的努力并走得越来越远，其行为结果不是增加而仅仅是分离了社会财富。更有甚者，为了实现“非法交换”的目的，权力的占有者有意使权力脱离自己进而造成主体与权力的“第二次分离”——权权交易、权钱交易乃至于权色交易等寻租行为随之大行其道。这样权力的非责任化和权力的利益化最终导致了权力的异化和腐败滋生。可见权力一旦和私欲媾合并被后者所奴役，必然为其占有者带来垄断性效益，至此权力的公共性也必将丧失殆尽。因此，孟德斯鸠的告诫永远富含真理成份：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止，”[4]权力的品格缺陷决定了权力制约机制建构的必要性与迫切性。
　　（二） 行政权的个性特征
　　在宪政体制权力结构体系中，司法权对“‘剑’和‘钱包’都缺乏最终影响”，“既无强制力也无意志，而只有判断”的品格决定了司法权的被动性特征，因此也是“最不危险”的；[5]掌握立法权的议会是民选产生的，往往被视为民意的“代言人”，特别是“合议制”的工作方式相形之下更加强化了人们对立法权的信任，至于“民主暴政”的危险，经宪法诉讼这门“对准议会的大炮”的驯化，也可减少到最低限度；而行政权既有“血迹斑斑”的不光彩历史，又具有执行性、主动性和直接性等个性化特征，因此，也最具破坏性和扩张性，在整个宪政发达史中始终是受控的重心。尽管不同历史时期或同一历史时期不同国家在规制理念和模式上存在差异，但不变的是对行政权无法消释的诫备与防范。正如伯恩斯所言：“它是如此危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君”。[6]这也许就是为什么从宪法理念中衍生了独立自治的“行政法”这一部门法学，而至少时至今日仍无“司法法”和“议会法”法学部门的重要缘由所在。正是从这个意义上讲，行政法是“控权法”——即控制行政权的法。特别是随着“行政主导”时代的到来，由于社会共同福利和弱势群体利益所提供的最终合法性，行政权实现着对社会愈来愈大的控制力和辐射力，所以，也就最具有交换力和趋腐潜质。并且，大幅度、宽泛的自由裁量权的存在和人们对这一事实的普遍认可，又使行政权多了一张高强度扩张的王牌，“它极容易滑入无拘无束的境地，其滑入的程度则恰恰同每一位掌权者的法意识和法观念成反比。”[7]
　　可见，权力是客观存在的，而且任何存在的权力都具有破坏性、压迫性和目的悖离性，其中行政权自身特征决定了它会比司法、立法等权力走得更远。这样，如何建立一套有效的关于行政权的制约机制，走出“行政国”，成为当下一个 待解决的重大宪政课题。
　　二、 西方控权模式及其沿革
　　（一） 传统行政权的宪法规制——模式。经验。纰漏
　　近代以来，关于行政权的规制，西方法治文明留给我们两大思想遗产：其一是自由主义思想家洛克和孟德斯鸠“以权力制约权力”的分权制衡理念。分权学说通过纵横两个层面的权力分立，试图营造一个“权力多中心主义”或曰“权力中心多元化”的宪政格局，从而实现权力的分散和“矮化”。可见分权并非目的，制衡才是根本。其二是托克维尔“以社会（权利）制约权力”的思想。作为孟德斯鸠最伟大的继承者，托克维尔通过对法国大革命成败得失的深刻反思和美国宪政实践运行状况身临其境的考察，以及二者强烈反差的对比考量，意识到一个觉悟了的、理性的市民社会的存在所释放出的巨大威力，是抗衡和制约国家权力侵犯的天然屏障。因为“社会独立之眼”（independent eye of society）——它包括多元化的相互交往的、较强自组织力且时刻提醒的市民团体——使得各种统治资源的拥有呈分散化状态，从而使统治者进行垂直统治的成本增大。这时，理性的统治者在统治成本高于统治收益时，有可能会放弃对某些事物的控制。[8]
　　传统行政权的规控体系就是依照上述理论建立起来的。按时间顺序可分为：事前的立法控制、事中的程序制约以及事后的司法审查三个阶段；依控制主体的不同又可分为内部控制和外部控制两个方面：前者如上下级之间日常工作时的常规制约、专门机关的监督——包括审计监督和监察监督等——以及行政复议这一准司法程序对行政权的矫正，后者则包括立法权和司法权对行政权的制约，公民诉权、党团以及作为“第四种权力”的媒体等对行政权的钳制等。这样，纵横交错勾勒出了一个似乎疏而不漏的完美的控制之网。但从整体上而言，由于深受近代机械法治主义的影响，上述西方传统行政权的规控模式亦是机械的、消极的，“控权”实为“限权”，即对行政权的消极限制，通过缩小行政权合法行使的范围试图减少其破坏性，这难免有因噎废食之嫌。在该理念的支配下传统控权模式呈现如下特征：1、重实体规制轻程序规制；2重事先立法预防和事后司法救济、轻事中过程的民主性和参与性；3、重“权力对权力”的封闭制衡，轻权利对权力的开放驾驭。
　　（二） 控权理念和控权机制的现代转型
　　随着行政国（administrative state）时代的到来，行政权在广度和深度两个方面表现出了强劲的扩张势头。就前者而言，19世纪末以来，几乎在西方所有国家——无论是奉行“三权分立”，还是“议会主权”——长期默默无闻的行政机关一反常态，改变了过去消极被动、无所事事的状况，在强化自己固有权力的同时，频频染指司法和立法领域，大有重新集三权于一身之势；而行政权在深度上的拓展则集中表现在自由裁量权的扩增方面。由于现代社会问题的具体性、不确定性、流动性以及复杂性，行政机关机械地适用法律条文已无法适应现实的需要，这一要求行政性法律规范必须模糊化，因为法律规范具有抽象性和稳定性的特征，规则越严格细致，它与具体行政事务冲突的可能性与激烈程度就越高，而这种种冲突会使实质合理被形式合理性所磨损，解决这一矛盾的最佳办法就是模糊行政规则，这就给行政自由裁量权的扩增留下了广阔的空间。
　　上述行政权扩张的需求最初来源于经济领域，导源于放任市场经济的缺陷。首先，市场中的“经济人”普遍存在“搭便车”的侥幸心理，使“公共产品”极为稀缺，随着市场一体化进程的加快，社会共同需求也越来越多。因此人们愈来愈倾向于借助外部力量来满足诸如交通、通讯、邮政等“公共产品”的供给，而这一外部力量历史地选择了行政权；其次带有明显社会达尔文主义倾向的自由竞争对愈来愈严重的两极分化无能为力，而社会财富分配的不平等又引发了社会政治及其他社会广泛领域的不平等。这样，传统自由的价值观念因个人自由欲求的膨胀却最终使大多人失去了自由，于是社会矛盾日趋激化，悬殊的差异不断加大着社会的张力。为此，凭借行政之手对社会资源进行再分配，从而保障社会弱势群体具有追求个体利益的平等机会和基本条件，就显得尤为迫切。正是基于此，行政权顺势利导，力量不断壮大。
　　现代社会对行政权爱恨交加的矛盾心理状态，预示着仰仗于传统模式实现对行政权的规制已实难奏效，其结果也必将是“一统就死，一放就乱”。比如，以严格实体立法的方式制约行政权，必将与现代社会瞬息万变的情势不相适宜，但这种“亡羊补牢”式的事后救济也终究难以摆脱实体控制的窠臼，[9]更何况在此还存在者一个司法权与行政权行使边界如何合理划分的宪政难题。因此，在充分肯定传统规制模式合理性成分的基础上，转变控权观念和控权机理，在现代语境里显得尤为迫切与必要。
　　其实，现代控全机制的观念已发生了深刻的变化：控权并不仅仅是“以权力（利）制约权力”，还意味着在法律上的驾驭、支配下尽可能地发挥行政权供给“公共产品”的能动作用，[10]以便在行政权的限制和利用之间保持一种必要的张力。换言之，一个有效的政府不仅要防止权力的滥用，而且要积极地维护法律秩序，借以保障人们应具备的充分的社会和经济条件。正如一位美国学者所言：“宪政政体必须不止是限制权力的政体，它还必须能有效地利用这些权力，制定政策、提高公民福利”。[11]基于这种变化了的思想观念的强力推动，西方行政法治史也正是遵循着一个从权力的实体控制到行为的程序控制，从“权力制约权力”到“权力制约权力”和“权利制约权力”并举的规律展开的。