2018中国行政法治发展进程的回顾与前瞻（上）

2022294

　　摘 要：中国行政法治在过去百年经历了两大发展时期和若干发展阶段：在20世纪上半叶经历了清末、南京临时政府、北洋军阀政府、广州和武汉国民政府、南京国民党政府等五个阶段，这一时期的行政管理立法（包括革命根据地的行政管理立法）取得初步成效，开始形成德日模式的行政法学科体系框架；20世纪下半叶中国内地的行政法治走过了艰难曲折的道路，经历了初步发展、遭受挫折和停滞、恢复和发展、进一步发展等四个阶段，取得显著成就并积累了诸多经验教训。中国行政法治在21世纪初既逢实施依法治国方略的重大机遇，又面临一系列新情况、新课题，例如关于建立人大监督专员制度，关于怨情申诉的规范化和制度化，关于抽象行政行为的司法审查，关于一国多法域带来行政法冲突的解决机制等等，都亟待研究解决。21世纪的中国行政法治将在一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等方面获得更加积极而稳健的发展，呈现出民主化、科学化、法治化的复合演进轨迹，这一进程将与我国经济、政治、社会和思想文化以及其他法律领域产生强烈深刻持久的交互影响。　　关键词：中国行政法治；百年历程回顾；世纪初的机遇和挑战；21世纪发展趋势
　　在宪政体制下有效约束行政权力，稳健实现依法行政，保护行政相对人合法权利不受行政伤害并能得到充分救济，保障经济与社会发展所需的行政秩序，这是人们长久的行政法治梦想和追求。温故知新。过去百年，人们为此作出了巨大努力并取得显著成效，也经历了许多曲折，个中经验教训值得认真总结汲取；世纪之初，实施依法治国、推进依法行政成为治国方略和基本国策，同时行政法治发展进程也面临许多重大课题；立足现实并展望未来，21世纪的中国行政法治前途光明、任重道远，期待稳健协调的发展。
　　一、走向行政法治的百年历程回顾
　　中国作为具有数千年封建社会历史的国家，走向行政法治是一个极其漫长的过程；经历艰难曲折的长期探索过程后，开始进入良性发展的轨道。概括起来，我国行政法治在过去百年大致经历了两个发展时期（20世纪上半叶和下半叶）和若干发展阶段。
　　（一）20世纪上半叶中国行政法治的发展
　　20世纪上半叶中国行政法律制度和学科的发展比较滞缓，为走向现代行政法治目标开了一个头。这一时期可大致分为五个阶段来加以考察。[[1]]这里主要考察行政法律制度建设的首要环节――行政管理领域的立法工作，借此管中窥豹。
　　1.清末行政管理立法概况。
　　鸦片战争以后，随着中国社会经济关系、阶级关系的变化，作为上层建筑的法律也发生很大变化。在人民革命力量的打击下，特别是到1900年义和团运动和八国联军入侵中国之后，清朝统治者已无法照旧统治下去。为反映官僚买办阶级的要求，调整新的社会关系，同时也为了粉饰“预备立宪”，封建统治者开始利用法律形式来掩盖其封建专制统治的实质。光绪二十八年（1902年）清廷颁谕，责成沈家本、伍廷芳等人负责修律。这期间修订和新颁的有关行政管理方面的法令主要有：1908年2月制定的《结社集会律》；1908年4月颁布《违警律》；1909年闰2月颁行的《国籍条例》及后附的实施细则；此外，主管民政、教育的清廷中央部门还先后颁布了《暂定户口规则》、《户口管理规则》、《调查户口执行法》、《各学堂管理通则》等行政管理法规。
　　2.南京临时政府时期的行政管理立法概况。
　　1912年1月1日中华民国成立后，建立了南京临时政府，制定了《中华民国临时约法》。为健全组织、统一官制，确定各部的组织机构和职责，南京临时政府先后制定了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》、各部官制通则和陆军、外交、内务、交通、教育、司法等部及各局的官制，并规定了中央行政各部的组织、部长、次长、司长和各科的职责权限，以及各级各类官员的委任办法；还撤销了地方“军政分府”，令各省都督府所属之行政各部改为“司”，主管民政、财政，军事由另设的司令部专管，使政军分开；并经参议院同意正式公布了《南京政府官制》等法律。南京临时政府及其所属各部还发布了各类行政法令，以期“安民心维大局”，如《通令保护人民财产令》、《令内务部禁止买卖人口文》、《令广东都督严禁贩卖猪仔文》、《令外交部妥筹禁绝有贩卖猪仔及保护华侨办法文》、《关于普通教育暂行办法及课程标准》等等。
　　3.北洋军阀政府时期的行政管理立法概况。
　　北洋军阀政府主要援用清末的法律，也基于统治需要而设置专门的法典编纂机构开展立法活动。从1912年12月至1916年10月，在行政管理方面的立法主要有：《戒严法》、《官吏服务令》、《治安警察法》、《出版法》、《司法官惩戒法》、《违警罚法》等等。
　　4.广州、武汉国民政府时期的行政管理立法概况。
　　在第一次国内革命战争时期，广州、武汉国民政府进行了较为频繁的立法活动。在行政管理方面的立法主要有一系列国家机关组织法，如《国民政府组织法》、《国民政府司法部组织法》、《修正国民政府监察院组织法》、《国民政府军事委员会组织法》、《省政府组织法》，以及国民党中央、各省区联席会议通过的《省政府对国民政府之关系议决案》、《省党部与省政府之关系议决案》等等。此外，国民政府还先后颁布了《兼职条例》、《文官官等条例》、《县长临时任用条例》、《政府职员给假条例》等人事法规，以及《惩治官吏法》等廉政法规。
　　5.南京国民党政府时期的行政管理立法概况。[2]
　　南京国民党政府建立后的行政管理立法大体经历了前、中、后三个时期：（1）前期（国民党统治的最初十年）是行政法律制度建立时期。1928年10月颁布《训政纲领》、《国民政府组织法》，作为确立其政权“法统”地位的根本法；同时还颁布了行政、立法、司法、考试、监察等五院组织法，以确立其中央政府机构的法律地位。国民党政府的立法院和其他政府机构还制定了各类政府组织法以及大量单行法规。（2）中期（抗日战争时期）是行政法律制度进一步发展时期。其行政管理立法的政治色彩日益厚重，主要表现为运用战时立法和军事立法的手段，加强对人民的控制，如颁布《国家总动员法》、《各县保甲整编办法》、《防止异党活动办法》等等。（3）后期（第三次国内革命战争时期）的行政管理立法呈现挽救国民党政府统治颓势的特点，如颁布《勘乱总动员令》、《动员勘乱完成宪政实施纲要》、《维持社会秩序暂行办法》和修正的《戒严法》等等。[3]
　　6.革命根据地的行政管理立法状况。
　　这方面的情况相当丰富和复杂，过去人们未予足够重视。据不完全统计，在第二次国内革命战争时期，中央苏区和15个地方苏区制定的行政管理方面的法规、规章就有550余个；在抗日战争和解放战争时期，中央根据地和47个地方根据地（边区）所制定的行政管理方面的法规、规章就有2744个。[[4]]这些行政管理法规、规章的情况千差万别，其制定主体甚多，分别为参议会、行政委员会、边区政府及其下属部门、政务会议以及中共中央的某些组织机构等等，其范围和内容非常广泛复杂，涉及到组织机构、选举、土地、军事、民政、司法、公安、财政、金融、粮食、农林、劳动、工商贸易、交通运输、教科文卫等等，其形式也不尽规范。这些行政管理规范对于促进革命根据地的经济建设和社会发展，确保革命战争的胜利，发挥了积极作用，体现了在特殊社会历史条件下革命根据地政府促使人们依法办事、规范社会行为的愿望。
　　7.20世纪上半叶的行政法学研究概况。
　　行政法律制度的逐步发展，与行政法学研究的逐步开展是分不开的。我国对行政法学的研究，大约是从清末戊戌变法开始。早在1903年（光绪二十九年），日本学者清水澄的《行政法泛论》（中文版）就由商务印书馆出版；开明书局也于同年出版了丁额著、王纯翻译的《普鲁士行政法典》；1906年（光绪三十二年）广智书局出版了日本学者织田万著、梁继栋翻译的《德国行政法》。从1903年至1907年5年间，共翻译、编译10余部外国行政法学著作，出版4部中国行政法学著作。到20世纪20、30年代，逐渐形成了行政法学研究群体，出版了一些行政法学著作，开始构建起行政法学的学科体系框架（主要借鉴于德国法模式的日本行政法学理论）。在当时行政法学的教学与研究中，一些学者注意运用孙中山先生的三民主义和五权分立学说，以此作为自己学术观点之理论基础和指导思想。当时中国处于半殖民地半封建社会，行政法学能取得如此成就已是难能可贵，尽管主要是引进和转述式的学术成果。
　　总体而言，20世纪上半叶中国在行政法律制度建设和学术建设方面取得一些进展，尽管与行政法治目标尚有很远的距离，而且其中许多是与行政现实存在较大距离的欧洲大陆行政法舶来品，在当时缺乏宪政精神的政治体制下也难以通过有效约束行政权力和保护行政相对人合法权利而对行政管理现实发生强烈和深刻的影响，但这毕竟为我国行政法治的发展打下了一个基础。
　　（二）20世纪下半叶行政法治在中国内地的发展[5]
　　由于一系列的社会变革，20世纪下半叶中国行政法治在内地经历了艰难曲折而又前所未有的发展，大致可分为如下四个阶段来加以考察。
　　1.新中国行政法治初步发展阶段（1949年10月～1957年5月）。
　　中华人民共和国成立后，废止了国民党政府的“六法全书”，标志着中国行政法制建设进入新时期。这个阶段在行政管理的立法和制度建设方面做了大量工作。首先是制定行政组织法，规定各级国家行政机关的组织、职权、工作方式和责任。这些行政组织法包括中央人民政府及其组成部门、直属机构和办事机构以及地方人民政府的组织法，如《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》和《地方各级人民政府组织法》等等。其次是制定行政组织法以外的行政管理法规，规定国家行政机关对政治、经济、文化等各方面事务以及人、财、物各个领域的管理权限及方法。到1956年12月止，新中国共颁布行政管理法规829个，其中有关机构、人事编制管理的法规52个，有关财政、金融、税收管理的法规98个，有关公安、民政、司法、行政管理方面的法规97个，有关经济建设管理的法规261个，有关教育、科学、文化、卫生管理的法规149个。第三是建立行政监察制度和公民控告国家机关及其工作人员违法失职行为的制度。早在1949年，《共同纲领》第十九条就规定在县市以上各级人民政府内设人民监察机关，《中华人民共和国中央人民政府组织法》更明确规定政务院设人民监察委员会。1954年《中华人民共和国宪法》第九十七条规定了公民对于各级国家机关的控告和求偿权，《中华人民共和国国务院组织法》更明确规定国务院设立监察部。宪法和法律还规定了检察机关对行政机关及其工作人员的一般监督，明确了检察机关的职权和职责。不难看出，国家在这一阶段比较重视行政法律制度建设，包括监督行政法制建设，大步迈出走向行政法治的步子。但由于认识上和体制上的多方面原因，如党政不分、“人治”传统、否定权力分工制约的必要性、立法比较粗疏等等，所以在行政管理上还无法严格实行权力制衡、权责统一、越权无效等原则，公民的申告权、求偿权和诉讼权利（如“民告官”）难以充分实现，远未解决社会主义民主的法律化和制度化问题。
　　从行政法的教学和科研来看，这一阶段主要以介绍苏联行政法学理论为主，较多受到苏联模式的影响。1950年4月商务印书馆出版了维辛斯基的《苏联国家行政机关暨各加盟共和国及自治共和国国家行政机关》，此书对我国行政法学有相当影响。随后又有一系列苏联行政法译著出版，主要有《苏维埃行政法概论》、《苏维埃行政法（总则）》、《苏维埃行政法提纲》、《苏维埃行政法及其基本原则和制度》、《国家法·行政法》、《苏维埃行政法（分则）》、《苏维埃行政法论文选译》（第一辑、第二辑）。1954年宪法的颁布，使我国行政法学研究获得新的机遇，主要表现为以介绍苏联行政法理论为主逐渐转向结合我国行政管理实践来探索行政法学理论的建构，《中华人民共和国行政法（总则）参考资料》的编印就是一个初步尝试。当时国家在制定社会科学长期规划的过程中，也具体规定了要研究中华人民共和国国家管理的基本原则、法制保障、行政机关组织制度以及监督制度等问题。1955年8月15日，中国政法学会成立了国家法、行政法研究组，从组织措施上推动了我国行政法学研究的开展。一些学者也撰文呼吁加强行政法学的研究工作，解决中国行政法的体系、国家行政管理的基本原则、国家工作人员的权利义务和责任等一系列行政法学问题，以适应国家和社会管理的需要。当时在高校教师的科研计划中，已有若干个关于行政法方面的项目。从教学情况看，在各综合大学的法学专业与政法院校中，有的已经、有的即将、有的准备开设行政法课程，如中国人民大学开设了“行政法”课程，东北人民大学也开设了“中国与苏维埃行政法”课程。高校使用的行政法教科书也纳入了国家的社科规划之中。由上可见，这一阶段我国行政法学虽然还落后于其他法律学科，但已有所行动和发展。
　　2. 行政法治遭受挫折、破坏和停滞阶段（1957年5月～1978年12月）。
　　这一阶段我国行政法制建设经历了曲折发展的三个时期： 1957年5月至1966年5月是遭受挫折时期；1966年5月至1976年10月是遭受全面破坏、摧残时期；1976年10月至1978年12月是停滞、徘徊并酝酿复苏时期。
　　政治民主和行政法治的发展，要求人民政府以体现和反映人民利益和意志的法律为其最高行为准则。但是到了1957年，“法律至上”等观点受到严重批判，当时除极少量行政法律法规（如《警察条例》，《国务院任免行政人员办法》，《治安管理处罚条例》，《消防监督条例》，《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》）出台以外，行政组织法、行政管理活动法、行政法制监督和行政救济法的制定工作以及整个立法工作都几乎停顿下来，这实际上是对民主和行政法律制度的否定。当然，这时国家并未宣布废止以前所颁布的有关法律、法规，继续适用的法律、法规数量不少，故此期间在行政管理领域还不能说全然无法可依，更主要、更实质的问题是在强大的政治因素影响下有法不依。行政法制建设严重受挫的另一重要表现，是取消对行政机关及其工作人员的监督与制约。首先是否定检察机关的监督功能，取消检察机关对行政机关及其工作人员行政行为合法性的一般监督；其次是撤销监察部，取消监督机关对整个行政活动合法性以及对行政工作人员遵守法律和政纪情况的专门监督。