2018对行政超越职权的比较研究

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　　一、对行政超越职权之比较　　在我国，对行政超越职权的含义，不同的学者和不同的行政法著作有不同的解释。第一种观点，从整个行政行为的角度出发，认为行政机关超越职权是指行政机关行使行政职权时，超越了法律、法规赋予的权力范围。第二种观点，从具体行政行为的角度出发，认为行政机关超越职权是指行政机关的具体行政行为超出了法律、法规规定的权力范围。第三种观点，从超越职权的表现形式的角度出发，认为行政超越职权是指行政机关实施了无权实施的某种行为，即实施了按照法律、法规规定应当由上级行政机关、其他同级主管行政机关或其他国家行政机关作出的行为。
　　在国外，由于各国法律传统和法学理论的差异，各国法律规定和行政法著作对行政机关超越职权所下的定义并不相同。概括起来有以下几种：
　　（一）在法国越权之诉是最重要的行政法制度。法国的越权之诉是当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。行政机关超越其权限范围以外的活动因而侵犯其他机关的权限，或在行使根本不可能属于任何行政机关的权限时，称为无权限。也就是说超越职权即无权限（注：参见王名扬主编的《法国行政法》第671页，中国政法大学出版社。）。
　　（二）在英国，行政机关越权主要是指行政机关行使权力时，超越法定范围，或者在法定的权限范围之内，违反法律的规定。根据英国法院的判例，越权行为包括：违反自然公正原则；程序上的越权；实质的越权（注：参见王名扬主编的《英国行政法》第151—170页，中国政法大学出版社。）。
　　（三）在美国，超越职权是指超越法律规定的管辖范围、权力和限度（注：参见王名扬主编的《美国行政法》第565—598页，中国法制出版社。）。
　　以上国内外的有关行政超越职权的观点，各有特点，对界定超越职权的含义有一定的启示，值得借鉴和参考。
　　根据我国《行政诉讼法》以及行政审判实践，行政超越职权是指：国家行政机关和国家行政机关工作人员，法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织或者个人在作出具体行政行为时，超出了法律、法规规定的职权范围或授权、委托的范围。这个概念既不像法国那样使用了“无权限”的概念，也不像英国和美国那样对超越职权所作出的定义。
　　对超越职权的处理，近现代许多国家均有有关的法律规定。但是由于各国政治、经济、历史等各种因素的影响，特别是法律文化背景的不同，各国对超越职权的处理存在着差异。其中尤以大陆法系的法国、英美法系的英国和美国及两大法系混合体制的战后日本等国最具特色，形成了法国模式、英美模式以及日本模式。
　　（一）法国模式（注：参见王名扬主编的《外国行政诉讼制度》和《法国行政法》。）
　　法国对超越职权的处理主要是：第一，超越职权的行为严重地、明显地违反法律，构成“暴力行为”的，如越权之诉当中无权限的“权力篡夺行为”（相当于文章前述的无权限），由普通法院依民事诉讼程序进行审理，法院有权进行合法性审查，判令行政机关停止行为，恢复原状和赔偿等。第二，超越职权中更多的是不构成“暴力行为”，由行政法院按撤销之诉进行审理。法院的撤销判决是按照越权无效原则作出的，具有法律效力。但是，行政法院不能直接判令行政赔偿、变更行政决定、行政机关为或不为一定行为。第三，超越职权造成的物质损失、精神损害，可以由行政法院按照完全管辖权之诉中的损害赔偿之诉审理，实行公务过错责任原则。第四，与处理其他行政争议一样，处理超越职权也有多种方式和途径，如议会、行政机关、调解专员、仲裁等，但都是次要的，行政诉讼才是主要的。同时，为了强化对行政行为的社会监督和司法监督，在诉讼程序上鼓励、方便提起越权之诉。如免除律师代理，不预缴诉讼费，败诉后收费标准十分低廉等。
　　（二）英美模式（注：参见王名扬主编的《外国行政诉讼制度》、《英国行政法》、《美国行政法》。）
　　（1）英国的行政诉讼形成了同法国完全不同的模式。 英国处理超越职权的主要特点是：第一，在英国，不存在独立的行政法院体系，其行政诉讼由普通法院管辖。普通法院以司法审查为主，辅之以行政裁判所的行政裁判和法院的法定审查以及王权诉讼。第二，越权无效原则是议会主权和法治的宪法原则在行政法领域的具体化，是英国行政法最基本的原则，是其行政诉讼的基础。第三，司法审查中可以采用公法和私法上的救济手段，全方位地监控越权，撤销其效力。这也是英国在处理方式上最具特色的一点。司法审查中的救济手段是指请求法院对行政机关的行为宣告无效或撤销，禁止执行越权决定和命令行政机关执行法律规定等。但这些手段对英王豁免，而另按王权诉讼处理。司法审查中的公法手段有提审令、禁止令、执行令、人身保护状；私法手段主要有制止令和确认判决两种。第四，行政机关超越职权作出的损害应予赔偿，与一般损害赔偿适用相同的法律原则。除赔偿责任以外，还须返还超越职权的非法所得。至于英国及英王公仆的政府官员的一些越权和赔偿问题则依王权诉讼法审决。
　　（2）美国对超越职权的处理方式深受英国的影响， 但也具有其自身的特点。在美国，只有行政裁判和司法审查，司法审查按统一的民事诉讼法和行政程序法、司法审查法及联邦侵权法进行审查。在处理方法上，除保留了英国的提审令、禁止令、执行令、制止令、人身保护状等普通法令状外，还可以依照宪法、行政机构组织法、特定管理法、管辖法、强制执行程序、反诉式异议等确定的标准、范围、方式进行司法审查。同时废除了国家主权豁免原则，可以美国政府为被告。在赔偿上，基本上适用民事赔偿规则，赔偿范围包括可得利益的损失。在美国，超越职权是作为司法审查的标准来规定的。越权无效是美国行政法的一项基本原则，是否越权是司法审查的一个标准。对行政机关的越权行为，法院作无效撤销的处理，并可径行判决损害赔偿。
　　（三）日本模式（注：参见王名扬主编的《外国行政诉讼制度》。）
　　日本在第二次世界大战前采取欧洲大陆的制度，设立独立的行政法院受理行政诉讼。第二次世界大战后受美国的影响，但仍保留浓厚的大陆法律制度传统，可以认为是大陆法系和英美法系的混合体制，体现了现代两大法系合流的发展趋势。日本模式在糅合两大法系体制的同时，也不乏其自身特色，其中值得一提的是合并诉讼和情况判决。合并诉讼是指当事人的恢复原状、损害赔偿及其他诉讼请求可以合并在不服行政处分请求无效确认并予撤销的抗告诉讼中，法院有权一并审判。这样可一并解决纠纷，实现诉讼经济原则。情况判决是撤销之诉中的一种判决类型。通过审判查明争议的处分违法应予撤销，但若撤销则会对公益明显不利，这时便权衡原告受害及补偿情况和其他相关因素，认为撤销处分的裁决不利公共福利则可作驳回请求、维持行政处分判决。当然，也不能为公益而牺牲私益，情况判决的主文中仍须宣告行政处分违法，并对原告予以其他救济或补偿。
　　上述法国、英美和日本模式各具特色，其中不乏值得参考与借鉴之处。例如：法国模式中方便当事人越权之诉的立法以及加重公务员过错责任的规定等；英美模式中对超越职权以各种令状实施的全方位监控等；日本模式中的情况判决等。
　　我国行政法制中对超越职权进行处理的基本原则是违法无效予以撤销，造成损害的还要给予赔偿。我国对行政超越职权的处理方式主要有：
　　（一）组织法上的处理。组织法上的处理主要是依照行政组织方面的有关法律规定，行政机关内部上级对下级越权的处理，其处理的基本方法是撤销或改变。撤销或改变的法律依据是我国宪法第89条、地方各级人大和政府组织法第51条等有关条款规定。另外，我国现行的单行行政法规中，其中不少也明确规定了上级行政机关、主管部门可以改变或撤销下级不适当行政行为。超越职权属于“不适当”范围之列，因此上级行政机关可以依照组织法予以改变或撤销。在我国目前的有关法律当中，都未对“不适当”的含义、以及以何种形式依照什么程序予以改变或撤销作出明确规定。这一处理方式虽然是较为普遍、简便有效的方式，但存在明显的缺陷，即改变或撤销仅限于行政机关内部，缺少外部的有效制约，并且缺少规范化及程序化。
　　（二）行政复议中的处理。依照我国《行政复议条例》的规定，行政复议是指公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益，依法向上一级行政机关或者法律法规规定的行政机关提出申请，由受理申请的行政机关对原具体行政行为进行审查，并作出裁决的活动。《行政复议条例》第42条第4款规定，对超越职权的， 复议机关可以作出撤销复议决定。撤销决定有三种方式：一是对整个行为违法或者虽是部分违法但不能分离者，采取全部撤销原具体行政行为的方式；二是对部分合法部分违法且可以分离者，采取部分撤销原具体行政行为的方式；三是当被撤销的具体行政行为原所处理的问题仍需重新处理时，适用撤销并责令被申请的行政机关重新作出具体行政行为的方式。另外，依《行政复议条例》的规定，复议机关有变更权，对明显不当的具体行政行为可作出直接予以改变的复议决定。这样，对超越职权，复议机关不仅可以撤销、责令重新为具体行政行为，对其中明显不当者还可以进行变更（这一点与行政诉讼有所不同，行政诉讼当中是行政处罚显失公正才予以变更）。
　　根据《行政复议条例》第44条规定，超越职权造成损害的经申请人申请可责令被申请人赔偿。但是在立法技术上，超越职权的赔偿问题是纳入行政侵权赔偿范畴的，按照行政侵权赔偿责任处理。在实践当中，申请人可与请求撤销、变更的申请一并提出，也可以单就赔偿问题提出申请，复议机关也相应地作出单独或合并的行政复议决定。根据《行政复议条例》第44条第2款的规定， 行政赔偿的复议决定只能要求被申请的为具体行政行为的行政机关赔偿，而不能直接要求具体工作人员赔偿。只有行政机关在赔偿后，方可向有过错的工作人员追偿。从我国实践中看，这种作法有利于受害者受偿，但是不利于强化工作人员的责任感，因为实践中往往因工作人员系内部人员以“集体行为”等借口而避重就轻，甚至不了了之。
　　（三）行政诉讼中的处理。根据我国《行政诉讼法》第54条规定，对超越职权的，“判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”。这条规定包括判决全部撤销、判决部分撤销、判决全部或部分撤销、被告重新作出具体行政行为、裁定准许撤诉或不准撤诉等四种情况。