2018试论法治理念下的依法治市

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　　　内容摘要：依法治国的理论深入和展开需要国家和杜会的回应，需要在实践中具体地操作中国法治化道路的选择，依法治市的出现为中国法；台之路的实践，开辟了一条切实而新型的道路。城市的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现，是法治社会成熟与否的标准。依法治市作为依法治国方略的重要组成部分，是法治的局部实践，是推进依法治国方略实施的有效途径。它必须保证法治的统一性，发挥立法的灵活性和创造性，通过规范权力加强监督、依法行政来推动我国法治的实现。　　关键词：法治依法治国依法治市依法行政
　　一、法治理念是依法治市的灵魂
　　法治理念，是关于法治的原理、精神及法治化的操作技术，它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。1“什么是法治”这一问题，是对法治理念的把握和解释。对于“法治”问题，近代以来的中国已进行过多次各式各样的沦战。对法治之义的把握及其价值界定、法治化模式与道路的探索和追寻都体现出了一个国家法治的精义和理念，在建设社会主义法治国家的进程中，最紧要也是第一步的工作是解说“法治”。
　　（一）对法治及其理念的认识
　　早在公元前4世纪，古希腊著名思想家亚里士多德就对“法治”作过经典性的解释：法治应包括两重含义：巳成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律应该本身足制订得良好的法律。
　　这种解说，既有概念上的缜密分析，也有理念上的价值诠释。在中国，整个80年代法治问题的讨论是在中国社会步入全面改苹的背景下进行的，对于“法治”与“人治”的争论，使对法治的理解逐步接近法治的精义利内核。1999年3月15日，第九届全国人人第二次会议通过宪法修汇案，宪法第五条增加一款，作为第—款：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。至此，法治再次成为热门活题。可以说，建设社会主义法治国家治国方略的提山，是对社会主义认识的一次伟人飞跃2学术界对于“法治”的理解和认识也异常活跃，纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里十多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释，认为法治的基本精义在于法的至上地位利法的善德质素，后者决定着前者，更具有根本意义。法的至上地位意味着不只只有手段的功用，而且有目的和价值意义；法的善德质素要求法治不只在实施层而，更在立法层面。同时，法治作为价值理想，与自由、平等、止义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。3有学者从价值理念的角度出发，认为法治除了“治国方略”之外，是一种理性的办事原则，是一种理性的法制模式，是一种理性的法律精神，是一种理性的社会秩序。4
　　对法治的认识，不仅在对法治内涵和精义的把握上，而且表现在向“法治国家”、“法治社会”等概念的延伸与扩展。一个健全的法治理念在明了法治的精义之后必须对法治社会、法治国家的构成或标志做一回答。因为这种回答，不仅是对法治精义的拓展，而且是对法治及法治国家的一种设计和构想。90年代以来，中国法治理论研究关注的一个重要问题，就是法治国家的标志或标准。对于此问题法学界讨论的很多5，在一定程度上促进了我国法治理论的发展和深化。统而观之，主要有以卜儿方面：
　　第一，实行民主政治。民主与法泊具有内在的同一性，民主意味着任何权力都不是无限，无所制约的，而法治则意味着法比任何权力都更有权威。在社会主义国家民主政治需要法治、支持法治，同样，法治必须保障民主、支持民主政治，使民主不可侵犯。现代民主的精髓是“人民主权”原则，在建设社会主义法治国家的进程中，既要实现“民主法制化”又要作到“法制民主化”。一句后，“社会主义法治的实质就是社会主义民主的制度化、法律化。”6
　　第二，法治必须是良法之治。“良法”的标准从实体上看，应当充分体现现代法的精神即要尊重和保障人权，伸张社会正义，善待公民权利，达成公共权力与个体权利的平衡，具有民主性和科学性（合理性）等等：从形式上看，“良法”应是部门齐全、结构严谨，内部和谐，体例科学的法。
　　第三，法律至上，法律具有至高无上的权威。所谓法律至上，就是指以法律形式体现的人民意志至上，这种意志在国家生活中具有至高无上的权威。一切党派、机关、和个人都必须受法律的约束，在法律允许的范围内活动，不能超越其外，更不能凌驾其上。7社会主义法治国家必须坚持法律至上，这是人民权利和自由的保障，也是社会经济进步和国家长治久安的基础。
　　第四，权力制约。法治的基本要求是限制权力，在宪法和法律的范围内，国家、政府、执政党享有的公权力必须接受法律、权利和权力的制约，禁止滥用权力，政府和官员的行为应当与法律保持一致，不仅要坚持依法行政，而且要强化法律监督机制；不仅应坚持“法律面前人人平等”，而且要特别强调政治家和各级官员效忠于法律，严格执行法律。
　　第五，司法独立和司法公正。在中国，要真正走向法治之路，必须实现司法独立，必须积极、稳妥地进行司法制度的改革。8司法独立是现代法治的一项重要原则，也是衡量法治国家的一个重要标志。司法权与行政权关系制度的理性化要求司法权独立于行政权，一个独立的司法权，既能处理由于政府和公众在法治框架内活动而引起的各种问题，又是实现司法公正的先决条件，更是维护社会正义的最终的保障。
　　第六，民众对法治的信仰。“法律必须信仰，否则它将形同虚设”。9法治的理念必须把信仰视为法治的精神意蕴，法治主要表达了社会公众对法的一种神圣的法律情感；法治表明社会公众通过对法律的高度认同普遍形成了一种珍视和爱护法律的态度；法治反映的是社会公众的独立意识和自觉意识；法治意味着社会公众有权充分地表达自己的愿望、期待和要求，并对法律的好坏善恶作出判断；法治意味着政府的绝对守法义务和社会公众的相对守法义务。10可以说，法律信仰的本质是通过法律对人类终极价值的关怀，只有当法律关怀人类的终极价值，每个人才会在其情感、梦想中关切法律、尊重法律，才会为法律献身。
　　从中国走向法治的历史进程，特别是近20年来的发展来看，“依法治国”方略的制定，已经为我们勾画出了中国实现法治国家的美好前景，法治目标的确立为推行法治，进行政治体制改革指明了方向。
　　（二）依法治市与依法治国的关系
　　1.依法治市是法治的具体实践。
　　“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略及其实践得到了法学界广泛、热切而深入的理论回应。理论界始终讨论“什么是法治？为什么要法治？怎样走向法治？”的论题，其中，“怎样走向法治”这样一个中国化的问题，关切度最高、涉及的范围最广。近几年来对中国法治化的道路进行探讨，形成了各种不同的见解和土张，它们相互交锋、对话，大致可以归纳为以下几种思路：（1）人文主义的法治之路。强凋以尊重人，关怀人的价值和尊严为主旨来建构中国当代的法制模式。（2）改良主义法治之路，强凋政府在法治建构中的主导地位，即通过政府推进型的法制发展战略，使中国实现法治。（3）历史主义的法治之路，主张中国当代法治的建立和形成，应循渐进发展的模式；法治必须从中国的本土资源中演化而来。（4）“折衷主义”的法治之路，主张走政府推进型与社会演进型相结合的道路，以政府推进法制的改革为主导，辅之以社会、民间自然生成的具有现代法治精神的制度、规范和力量。11学者们对中国法治之路的分析、论证，体现了经验理性与建构理性两种法治理论倾向，这标志着中国法治理论由宏观理论没计向具体操作层面的推进。但是，中国法治理论构建的不足也是明显的，尚缺乏法治深层历史底蕴、终极关怀及法治发展趋向的总体把握能力，从而导致了对中国法治进程的理论和解说的有限性。所以，有学者认为，要解决这一问题应到市民社会理论框架中寻求答案，进而认为，如果不上升到市民社会与国家的理论视野层面，是难以克服其理论局限或困惑而更好地促进中国法治进程的。12从中国法治化进程的实践来看，应当说，中国法治化进程是由国家启动的，基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上，反映了市民社会与国家二元化的必然要求。法学界也逐渐认同了这样的发展模式。
　　“依法治国，建设社会主义法泊国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应，需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择，需要理论与实际的结合，而依法治市的出现为中国法治之路的实践，开辟了一条切实而新型的道路。
　　依法治市是依法治国的重要组成部分。法律从群众中来到群众中去，最终为人民服务，这才符合依法治国，建设社会主义法治国家的本质要求，依法治市是实践依法治国基本方略的必然要求，是推进依法治国方略实施的有效途径。城市的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现，是法治社会成熟与否的标准。伴随着中国城市化进程的加快，依法治市在依法治国中的作用越来越大，依法治市在依法治国战略体系中日益显现出举足轻重的地位，全面推进城市的民主法制建设，严格依法来管理城市的政治、经济、文化事务和社会生活等各项公共事务，最终实现市政活动的法治化，它必将对规范市政行为、提高市政效能、维持城市社会有机体的和谐生存与良性发展，从而推进城市社会乃至整个国家的法治文明建设都具有重大的意义。
　　依法治市是依法治国方略的局部实践。依法治市是城市文明和社会进步的重要标志，它是一种与市场经济，民主法治，社会文化紧密联系、互相渗透的社会现象。建设社会主义法治城市是依法治国的必由之路，它反映了举国上下对法治的呼唤和迫切要求。依法治国不仅需要在理论上深入进行研究探讨，更需要在实践中去探索、不断总结经验，通过依法治市的法治实践可以不断丰富、完善依法治国理论，使其理论的指导作用更具有针对性和可行性，更加符合中国的实际。依法治市是依法治国在地方行政区域的具体实施，它使依法治国方略得以启动和深入，使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中，从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。13
　　2.依法治市是法治的具体化、地方化和基层化。
　　依法治市是适合中国国情，建设社会主义法治国家的特色之路，法制建设有个历史过程，不可能一蹴而就，必须经历一个不断积累和渐进的历史发展过程。依法治国是广大人民群众参与民主法制建设的渐进历史过程，只有通过各种形式的依法治理活动，依法治国基本方略才能得以贯彻实施，建设社会主义法治国家的目标才能逐步实现。14 1986年，辽宁省本溪市人大常委会率先通过《关于依法治市的决议》为全国的依法治市工作开了先河。随后，各地的依法治市（省）工作也相继展开，1997年底，江苏省委贯彻落实党的十五大精神，作出了《关于推进依法治省工作决定》，江苏省人大第六次会议作出了《关于推进依法治省工作的决议》，对江苏省依法治省工作提出了明确的目标，进行了全面部署。1999年8月，上海市制定了《上海市进一步推进依法治市工作纲要》，明确提出了要“努力建设社会主义法治城市”的目标。2001年8月，苏州市为加快苏州市法治化建设的步伐，积极提升依法治市水平，建立社会主义法治化城市，特制定了《苏州市2001—2005年依法治市工作规划》等等。各地的依法治市工作的指导思想：是在邓小平理论的指引下，全面贯彻落实党的十五大和我国宪法提出的依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，依照国家宪法、法律、法规全面推进城市的各项事业向依法规范、依法管理和依法运行转变，从整体上统筹政府法制建设的各个环节，包括立法、执法、司法，切实保障人民群众管理国家事务和社会事务的权利，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，法律面前人人平等，逐步形成城市良好的法治社会秩序。各地的依法治市工作在地方党委的领导和人大指导监督下，结合本地实际制定了相关的纲要或规划，明确了指导思想和目标、主要任务、方法步骤、保障措施、领导机构等，为依法治市的具体实施提供了指导和方向。可以说，地方的依法治市是在依法治国方略和区域依法治理之间寻求的一种承上启下的有效形式，依法治市是实现依法治国方略的最直接、最重要的前提。
　　依法治市主要治什么？对于立法部门来说，主要是其在权限范围内立法。对于行政部门来说，主要是治政务，即作为国家权力机关的执行机关，依照宪法和法律的规定，行使行政权。对于司法部门来说，主要是治审判、治检察，要求公正司法。对于企业来说，主要治企业经营事务、管理事务，要求依照经济法律法规办事。依法治市涉及的主体和范围是广泛的，它包括本原性主体——城市人民和执行性主体——市政组织，15具体有从市到区到乡镇（街）到各行业、系统，各机关、事业单位社会团体、社会经济组织到各类基层单位，包括村、工厂，居委会，学校、商店、市场。要求其根据宪法、法律和各类法规，结合各级、各地区、各行业（系统）、各单位的实际情况，从宏观上研究如何完善各自的立法或完善各类规章制度。而后有计划地制定法规或制度，使一切都纳入规范化、制度化的轨道，从而实现法治。这些包括工作范围的方方面面。宏观上有含政治的、经济的、文化的和社会的；具体涉及到人事、财务、党务、政务、业务、学习教育、宣传等事务。这些必须是合法的、全面的、科学的、规范的、具有可操作性的、符合实际的、有具体责任的。这些要求在地方的依法治市纲要或规划中都有所体现。笔者以上海市依法治市工作纲要为例：
　　上海市依法治市的主要任务：（1）继续推进社会主义民主政治建设。结合本地实际，继续推进政治体制改革：逐步实现重大问题决策的科学化、民主化；坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；进一步扩大基层民主，推进民主建设。（2）推动和保障经济持续健康发展。严格执行国家法律和行政法规，健全和完善实施性、补充性的法规、规章，加速形成保护各类企业合法权益和公平竞争的市场环境，建立比较完善的社会主义市场经济运行机制等。（3）加强城市建设和管理。严格实施城市规划，将城市规划管理纳入法治化、规范化的轨道。健全和完善建筑市场管理的法规、规章，严格执行建设工程招标投标制度。完善市区“两级政府、三级管理”和郊区“三级政府、三级管理”的体制，深化行政执法体制改革，依法加强城市公共安全管理等等。（4）加快社会主义文化建设。贯彻和实施发展科学技术方面的法律、法规，加强教育法制建设，完善教育执法及监督的机制，加大教育执法力度，不断深化教育改革，加强卫生和体育法制建设等等。（5）确保上海的政治稳定和社会安定。依法严厉打击各种犯罪活动，切实保障人民群众的生命和财产安全，严格执行社会治安综合治理的法律、法规，依法调解和正确处理人民内部矛盾，加强基层人民调解工作等等。16
　　总之，依法治市的范围和事项与依法治国的要求是一致的，它是依法治国的具体化、地方化、基层化。
　　二、依法治市的实现
　　由于中国是发展中国家，在走向法治化的道路上不可能要求法治实现的一致性、同步性。从西方法治先进国家的历史进程来看，法治实现过程的差异也是存在的，国家之间、一国地区之间在法治化的发展程度上也千差万别，很难要求达到一致的水平。所以，在中国推进依法治国的进程中，如何具体实现法治的方略，体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。依法治市的开展和深入，作为依法治国在地方行政区域内的法治实践，为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。依法治市以市政活动的法治化为根本价值追求，它要求城市治理过程中的内容和形式各方面的法治化。17可以说，依法治国是从宏观上国家发展的整体角度来看的，依法治市则是从微观视角对一国地方（城市）的法治发展要求；是依法治国方略从抽象到具体，从宏观到微观，从国家到地方的生动体现；相对依法治国方略的系统工程，依法治市则是“地方工程”，是实施依法治国方略的延伸和全面实践。自从我国确立依法治国的方略以来，“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治乡”、“依法治村（水、教、税、路）”等“依法治理”也随之展开。从这些依法治理工作的价值追求和目的来看，应该是与依法治国相对应的，可是从对“依法治理”的现状观察和分析来看，我们不难发现其中蕴含着某些形式主义的“法治国”因素，甚至出现“三治三不治”的不良现象，即“治下不治上”、“治外不治内”、“治民不治官”。行政机关往往借助手中的“立法权”，纷纷使行政权力扩张法律化，也借助手中执法权力及对司法权的影响，来扩大其职能和实现其效用，以“维护社会序”，权力制约、权利保障和民主法治精神因此受到侵蚀。这种“依法治理”严重悖离了法治精神与原则。这也是导致立法交叉冲突、执法效果差的一个重要原因。长此以往，不仅会使民主法治进程受阻，建立社会主义法治国家的目标难以实现，而且还会危及社会秩序。18“依法治市”是口号？是运动？还是人治？对于“依法治市”与依法治国的关系、依法治市的必要性等在此不再赘述，但是对于“依法治理”的范围到底有多大？在哪些领域中实施依法治理？这些在实践中都存在着问题和弊端，也使许多人包括法学理论研究者和法律工作者对口号式的“治理”表示怀疑和抨击，相应地对“依法治市”的合理性和合法性提出了诸多质疑。