2018从行政法角度比较电子公文与纸质公文的生效要件

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　　［摘要］本文从行政法角度，探讨了行政机关的电子公文在生效要件上与纸质公文的差异。文章认为，电子公文与纸质公文的差异主要体现在对公文作者身份的确认，公文形成程序的合法性、信息内容的真实性、形式与格式的合法性等方面的审查。并得出电子公文在现实中产生合法有效性的障碍是由于以下问题没有解决：电子签章的法律地位、电子公文管理的统一规范、电子公文的真实性保障与认证、网络公布和电子送达方式的效力等。  ; ［关键词］电子公文　纸质公文　行政行为生效要件
; 在今年1月召开的国务院信息化工作领导小组工作会议上，朱?基总理提出将电子政务确定为2002年信息化工作的重点。至此，我国将从政府上网向电子政务迈进，越来越多的政府机关将通过网络实现无纸化办公，政府机关之间、政府机关与企业之间通过网络交换信息、下达文件将更加频繁，作为电子政务活动的必然产物———电子公文，将在国家行政管理中发挥日益重要的作用。目前我国立法尚未对电子公文的效力作出明确规定，电子公文是否具有行政法上的合法有效性？从行政行为的角度看，电子公文与纸质公文在成立要件与效力要上有什么不同？笔者拟对此问题作一粗浅的研究，以就教于同仁。
; （一）行政行为与公文
; 行政行为是行政法学中一个重要的概念，它是指行政主体在实施行政管理活动中，代表国家行使行政职权所作出的单方的，能直接或间接引起法律效果的公务行为①。行政机关的公文是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具②。并非行政机关的所有公文都是一种行政行为，只有能直接或间接产生行政法律效果的公文才是行政行为。并非所有的行政行为都是用公文来表示的，公文仅是行政行为的一种意思表示③。
; 依据行政行为的适用范围可以分为抽象行政行为与具体行政行为，抽象行政行为指行政机关制订的具有普遍约束力的行政法规、规章和其他行政规范性文件，具体行政行为指行政主体针对特定的对象，就特定的事项作出的处理决定。④从这个意义上说，行政机关的公文构成了全部的抽象行政行为和部分具体行政行为（表现为各类处理决定书），这也是本文论述的公文范围。
; （二）电子公文与纸质公文生效要件比较
; 行政法学认为，一项行政行为要在现实中产生效力应当具备成立要件和效力要件。行政行为的成立要件，是一个事实判断问题，其着眼点在于判明行政行为是否已经成立或客观存在，它是行政行为合法有效的前提；行政行为的效力要件是一个法律价值判断问题，其着眼点在于判明已成立的行政行为是否符合法律规定或法律的精神，是法律对行政行为最低要求的描述。⑤
; 行政行为的一般成立要件包括：（1）存在行政主体，即拥有行政职权或有一定行政职责的国家行政机关或者法律、法规授权的组织或者行政机关委托的组织或个人；（2）存在行政相对人即公民、法人或其他组织；（3）存在有关具体事实的法律规制即行政目的；（4）存在基于法律的优越的意思表示或精神作用。行政行为的效力要件包括：（1）行政主体无瑕疵⑥，即行政主体拥有作出行政行为的权限；（2）相对人无瑕疵，即相对人必须具有接受该行政行为的法律效果的合适资格；（3）目的和内容无瑕疵，即关于具体事实的法律规制必须是可能的、可以确定的、合法的及适当的；（4）程序和形式无瑕疵，即关于意思表示或精神作用，必须做到意思形成过程无瑕疵，意思决定无瑕疵，意思表示形式无瑕疵。⑦
; 依据行政行为的成立要件和效力要件，笔者以为，一份公文要产生行政法上的合法有效性，必须具备以下要件（简称生效要件）：
; ●公文作者的身份是行政主体且无瑕疵；
; ●公文受文者的身份是行政相对人且无瑕疵；
; ●公文有明确的行政目的且正当、合法，行文适用法律、法规正确；
; ●公文的程序合法；
; ●公文的信息内容真实；
; ●公文的形式合法。
; 本质上，电子公文与纸质公文一样，都是国家行政机关在行政管理活动中形成的原始记录，但因电子公文自身的技术特点，使其在上述某些要件上呈现出一些差异性。笔者认为，如不正视这些差异，仍然因袭传统的法律法规，将会使电子公文陷入合法有效性的困境。
; 1.电子公文与纸质公文作者身份的确认方式不同
; 电子公文作者的表示方式与纸质公文不同，这将影响对作为公文作者的行政主体的确认。如果行政主体不明确，则该行政行为自始至终无效，行政相对人可在任何时候请求有关国家机关宣布其无效⑧。
; 纸质公文标识公文作者有两种形式：一是作为文头或版头，由发文机关的全称或规范化简称加“文件”二字构成，标识于公文首页上端；二是作为署名，在落款处标识发文机关名称或签上机关领导人职务及姓名。为证实公文作者的合法性、权威性，须用印章或签署，凡以机关名义制发的公文除会议纪要外均需加盖印章，凡以领导人名义制发的公文均须签署⑨。印章与签署有两个功能，一是确定签署者身份，二是签署者确认对文件内容已认可。因此，纸质公文的作者很容易确认，行政主体明确，从而可以进一步审查其合法性。
; 在电子环境中，尽管可以设计出与纸质公文格式相同的电子公文模板，有发文机关标识、落款等，却无法为电子公文盖上传统的印章和亲笔签署。如果缺乏对电子文件操作权限的控制，公文作者的标识很容易被改动且不留痕迹，或者作者本人抵赖而无法证明；即使是由电子系统自动记录文件发送者的信息，这个发送者可能是文件的作者，也可能是任何建立、转换或传输数据的人、设备或程序.可见，电子公文作者的真实身份难以确认，这将构成其生效的障碍。
; 目前，在我国一些行政机关、司法机关已开始采用电子印章。如北京市园林局的远程办公网络，专门有一个机要人员负责对电子公文进行最终审核，然后输入密码，系统确认其权限后自动调出后台存储的电子印模，在相应位置盖上“印章”。北京市高级人民法院为提高办案效率，网上对判决书盖章，只需要输入审判员或书记员的法徽号，并在指纹采集器上“摁下手印”，电脑自动在数据库中查找相关指纹信息，一旦确认这枚指纹确有权限，即从法院本部终端服务器里调出印模，在判决书上盖上“印章”，同时附上盖章时间。有些机关实现了领导的电子签署，领导在审核完电子公文后，输入密码，系统确认权限后，在发文稿纸的相应位置自动添加后台存储的领导亲笔签名的图像。可见，通过电子签章可以实现与传统的用印、签署类似的功能。据悉，我国《电子签章条例》已提上议事日程.随着我国电子签章法的出台，电子签章的效力将得到认可，对电子公文作者身份的确认问题将迎刃而解。
; 2.电子公文与纸质公文的形成程序不同
; 电子公文应当既遵循与该行政行为性质相适应的行政程序，又遵循公文的一般处理程序，才符合程序合法的要求。
; 从公文的一般处理程序看，《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）规定了发文办理包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序，并对公文的拟制、审核、签发、复核环节作了严格规范。遵照该《办法》，政府机关都制定了本单位的公文管理制度，以确保纸质公文严格按程序流转。机关制发电子公文是否应该遵循与纸质公文相同的处理程序呢？答案是否定的。由于电子公文的易变性和网络空间的信息共享性，电子公文管理系统的设计应考虑电子公文的整个生命周期，对传统的公文及其归档管理进行“业务流程重构”，将某些业务环节提前，某些业务环节合并，以有效地减少重复作业和滞后作业，最大限度地提高行政效率，并保证电子公文在其整个生命周期中受到严格的控制。然而，目前许多政府机关的办公自动化系统中，电子公文的管理流程基本上是模拟纸质公文的处理程序来设计，并没有考虑到电子公文自身的特点，这主要是因为我国已颁布的《办法》并不完全适用于电子公文，同时又没有出台“国家行政机关电子公文处理办法”。我国即将颁布的国家标准《电子文件归档与管理规范》虽然对电子文件的管理作了一定的规范，但主要是从档案管理的要求出发，对电子文件进行全程控制，较少考虑行政机关提高行政效率的要求，并且其约束力不如行政法律、法规。笔者以为，电子公文管理规范上的缺失，是电子公文程序合法的障碍之一。
; 从影响行政行为生效的几个关键环节看，用印与签署是传统纸质公文的生效标识，前文已述，电子公文用电子签章的方式代替了传统的签署与印章，电子签章的效力有待立法；作为抽象行政行为，公布是生效必不可少的一环，立法法中规定在国务院或政府公报、在全国或本行政区域范围内发行的报纸上刊登，如果通过政府网站、电子公告牌或电子刊物发布电子命令，是否属合法的公布方式？作为具体行政行为，行政法上规定行政决定书的送达方式有：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达  ，通过计算机邮件系统传递电子公文是否属于合法的送达方式？目前，我国行政法中对这些关键环节的电子化方式尚无规定，这些均构成了电子公文程序合法的障碍。因此，笔者以为，要消除电子公文在程序合法上的障碍，应本着行政效率与公正的原则，根据电子公文自身的特点，制订统一的电子公文处理办法，并扩大行政法规中“签署”、“公布”、“送达”等概念的司法解释，使这些环节的电子化方式具有合法性。
; 3.电子公文与纸质公文的真实性状况及其认证方法不同
; 电子公文信息内容的真实性是为了确保行政主体表现于外部的意思决定与其内在的意志的一致性。电子公文的真实性比纸质公文更易受威胁，更难维护与认证。