2018国家行政赔偿制度探讨

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　　[内容摘要]
本文从行政赔偿责任的构成要件入手，阐述了行政侵权的主体、特征、行为特征及行政赔偿责任的结果特征和行政侵权赔偿责任的法律特征，提出要使国家赔偿法得到更深一步的充实和完善，一方面要加强对我国行政程序法律程序的研究，了解我国行政活动的一般规律，掌握我国行政活动对行政程序的基本要求；另一方面就是加强我国行政程序立法的比较研究、学习借鉴外国的成功经验。
关键词：国家赔偿   ; 行政侵权   ; 行政赔偿责任
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国家赔偿法是规定国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的，国家依法予以赔偿的法律规范的总称。简言之，国家赔偿法是关于国家侵权行为所引起的损害赔偿的法律规范的总称。
在任何一个国家，政府机关和政府机关工作人员违反法律、侵犯公民权利的情况，都是不可能完全避免的。由国家对受害公民予以赔偿，是我国宪法规定的原则，也是公民作为国家主人的体现。从更深的意义上讲，国家赔偿是“花钱买平安”。它化解受害人对政府的怨气，增强人民对政府的信任，消除社会不安定因素。完善的国家赔偿制度，是民主法治的标志尺和社会稳定的“安全阀”。我国于1994年制定国家赔偿法，宣示了“政府侵犯同样承担赔偿责任”的宪法原则，曾被认为我国民主法制建设的一件大事。然而，环顾现实，赔偿案件之少，赔偿数额之低，获赔之困难，已经让不少人对这部法律失去了信心。可以说，很少有一部法律在颁布时受到这么多的瞩目，而在实施中收到的成效却不大，究其原因，有一部分属于实施中的问题，例如，一些部门对构成国家赔偿法归责原则的“违法”理解偏狭，局限于违背法律、法规规章明确规定的情形；或者局限于行政作为的违法，而没有考虑行政不作为的违法。但确实也存在着国家赔偿法立法本身存在的缺陷，防碍了国家赔偿制度功能的发挥。其中主要问题是：归责原则过于简单（所谓归责原则是指以什么标准确定国家对其侵权行为承担赔偿责任），免责条款过多，使法律控制权力的效果并不明显。此外，国家赔偿的范围过窄，标准与数额过低也是国家赔偿法存在的一个不容忽视的问题。
制定一部好的法律，首先要通过制度设计，使其真正体现法律本意和立法精神，而不应该是一些其他的非法律性因素。“国家赔偿法作为宪法规定公民基本权利的一个重要经济手段，必须是真实而且可行的，对公民的权利的保护也必须是充分的。①”
国家赔偿法作为我国的重要法律之一，要使其得到更深一步的充实和完善，一方面要加强对我国行政程序法律程序的研究，了解我国行政活动的一般规律，掌握我国行政活动对行政程序的基本要求；另一方面就是加强我国行政程序立法的比较研究，学习借鉴外国的成功经验。
行政赔偿责任的构成与我国的赔偿法有着极其紧密的联系。尽管各国关于行政赔偿的构成要件有所不同，但是大体上仍可归纳为以下几个基本要件。
一、行政侵权的主体特征
（一）国外侵权主体的范围及特征
大多数国家赔偿法均将“政府机关”或“行政机关”作为行政侵权行为的第一要件，即只有政府或行政机关行使职权侵害他人时，国家才承担赔偿责任。当然，对“行政机关”的理解是有较大差异的。匈牙利国家承担赔偿责任必须以国家机关作为前提条件。国家行政机关所有的行为都是国家行政权力范围内的行为，因此所造成的损害，国家必须负责赔偿。此外还包括国家法律授权的企业所作的管理行为，如国家银行行使部分行政权所造成的损害，由国家负责赔偿。英国法律对国家承担赔偿责任的范围作了明确限制。根据《王权诉讼法》第2条第6款规定，实施侵权行为而又由国家承担责任的官员限于以下三种情况：第一种是由英王直接或间接任命的。第二种是依照制定法和普通法规定行使权力而该权力又被视为是国王独立合法授予他的。第三种是作为国王仆人或代理人如果违反普通义务，作为雇主的国王必须负责。美国联邦侵权赔偿法则规定，政府侵权主体是在职务范围内活动的政府雇员，包括联邦机关的官员和雇员、合众国陆海军官兵，还包括以联邦机关名义暂时或永久地在合众国的工作部门中根据官方活动的人员，而不考虑其是否领取报偿。此外，在法国，侵权者必须是为国家服务的人。公共雇员可以是除了国家工作人员以外的合同雇员或自愿服务人员。日本将侵权行为主体局限在行使国家或公共团体公权力的公务员。瑞士联邦责任法规定公务员执行职务行为不法侵害他人权利的，国家负责赔偿。新加坡行政诉讼法则将构成国家侵权行为限制在“其行为系依法执行职务或以忠实执行职务的意思所为的行为，应视为政府的代理人及在政府指挥下所为的行为。”国家亦只对此类行为负赔偿之责。
（二）公务员不是行政侵权的唯一主体
值得注意的是，几乎所有国家的法律均将直接侵权行为主体确定为“公务员”或受委托从事公务的“自然人”。其理由是，行政机关所有过错行为都同具体工作人员联系在一起，公法人不能制造过错。也就是说，国家行政机关本身无行为意志，而都是通过公务员实施的，所以各国法律几乎一致性地规定：“国家对违法执行公务的公务员所造成的损害负赔偿责任。”这种规定其实存在着这样的弊端：“由于公务员个人的财力有限，而行驶公权力侵犯公民权利的损害后果往往又是很严重的，是个人无法负担的，因此，公务员个人作为责任主体的制度不利于对私权利的保护。②”
我国宪法及民法通则、行政诉讼法及国家赔偿法的规定一直是明确而且科学的，即所有的法律均规定了两类侵权主体：国家机关和国家机关工作人员。“国家授予公务员的权限本身，会有两种结果，即合法行使的可能性和因违法行使导致损害的危险性。国家既然将这种含有违法行使的危险性的权限授予公务员，便应为此承担赔偿责任。③”
我国从来就将国家赔偿视为国家机关自已责任，承认国家机关本身也会违法侵权，这种立法形式不仅科学，而且民主，国家赔偿并不是国家为公务员的违法行为负担代位赔偿责任，而是国务为公务员的行为承担直接的赔偿责任。说明我国赔偿制度虽然起步晚，但起点高，并未受到“主权豁免，国王不为非”等传统观念的过多影响。
（三）几种特殊侵权行为主体
1、被委托人
在许多国家，行政机关为了保证行政效率或其他目的，有时会把一部分公务委托给个人或非国家组织去行使。如果接受委托者执行职务造成他人损害，国家自应分赔偿之责，对这点目前并无争议。从民法上看，委托机关与委托人的关系属于雇用关系。
2、自愿协助公务人员
自愿协助执行公务的人可否成为侵权主体？我们认为，如果自愿协助人员在执行范围内的行为，国家应当负责。
3、假冒公务人员
假冒公务人员“执行职务”造成他人损害的，由谁承担责任？有人认为，在受害人尽了相当注意情况下仍不能辨识假冒者真伪而遭受侵权损害的，国家应当负责赔偿。也有人认为不然，因假冒者无论在事实上还是形式上均与国家行政机关不存在任何代理或委任关系，国家当然不能对其行为负任何责任。
4、公证人员
公证机关及公证人员能否成为行政侵权主体？德国1910年《为公务员承担赔偿责任的法律》明确规定，本法不适用于“其收依赖于收取费用的公务员的行为，不论对公务员开支有无补偿。”我国行政诉讼法实施后，也曾一度争论过公证机关能否成为行政诉讼被告，公证错误造成损失的能否赔偿等问题，较一致的看法是公证机关可以成为行政诉论被告，也应该对其违法公证行为承担赔偿责任。
5、无行为能力或限制行为能力的公务人员
公务员处于无意识状态或不能正确表达其意思的神志不清状态而造成的损害，国家是否负责赔偿？根据雇用关系理论、雇主负有选任并监督雇员行使职务的责任，疏于选任和监督需承担因此造成的损害赔偿责任，国家行政机关选任公务员和监督公务员行为也同样负有此类责任。所以，国家对无意识状态或不能正确辨识自己行为的公务员执法职务中造成的损害，应当承担赔偿责任。但这种赔偿应当以适度为限，这也是各国法律一项特殊规定。
二、行政侵权的行为特征
（一）构成行政侵权赔偿责任的行为必须是执行职务的行为。这在各国赔偿理论中已形成共识。至于执行职务的范围有多大，性质如何确定，理论界是有不同看法的。奥地利法规定，构成国家赔偿责任的行为必须是公务员在执行法律时所作的行为，包括事实上的行为。英国一向主张构成国家责任的行为应当是违反对特定人的法定义务或雇员对雇主的义务的行为，当然还包括行政机关公务员利用职务侵害他人权利的行为。美国关于“执行职务”活动则限于“进行不超出职责界限的活动。”我国法律关于执行职务的规定比较笼统。在宪法以及国家赔偿法等多种法律中都有相关的规定。从各国关于“执行职务”概念及法律规定的比较看，大多数国家都把执行职务同行政机关所承担的义务职责联系起来，认为履行法定义务中的作为、不作为、事实行为或其他公务行为均可视为职务行为。
（二）违法或过错行为是构成国家承担赔偿责任的必要条件之一。若执行职务行为合法或无过错，并不引起行政赔偿责任。而是我们通常所说的补偿责任。违法行为又是构成我国行政赔偿责任的重要条件之一，我国国家赔偿法公布之前，大多数涉及国家赔偿的法律规定都采用了“侵权”这个概念。而这个概念本身就含有“非法干涉别人，损害其权益”的意思。国家赔偿责任中的侵权事实上是广义的违法，只是公民权益是法律所保护的，而国家及公务员的加害行为法律所禁止，那么一旦发生侵害，国家就应承担责任。但侵权责任的构成并不仅仅以狭义违法为条件，还包括广义违法，即违反法律原则的过失行为，因此，用“侵权”一词概括广义上的违法行为是恰当的，在当时也符合我国立法语言习惯。国家赔偿法公布后，为了便于理解和实际操作，有关“违法”与“侵权”概念上的混乱应当澄清，国家赔偿责任必须以行政机关及其工作人员违法行使职权为前提，即“违法原则”是国家赔偿的归责原则。