2018行政诉讼受案范围简析

8050045

　　［摘要］自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以来，行政诉讼制度在我国得以真正建立并日趋完善，十余年来该制度在公民权利保障和监督行政机关依法行政方面发挥了积极的作用。但纵观世界各国的行政诉讼制度，并非行政机关的全部行政行为都是可诉的，也并非所有的行政案件都是通过行政诉讼得以解决，由此产生了行政诉讼受案范围问题。所谓行政诉讼受案范围，是指行政诉讼主管范围或人民法院受理行政案件的范围。说到底，它是解决人民法院与其他国家机关之间处理行政争议的分工和权限的法律规定。它涉及到行政相对人合法权益的保护，也涉及到行政机关的行政活动，还涉及到法院的审判活到，因此在行政诉讼中占有举足轻重的地位。作为行政诉讼制度的一项重要内容，受案范围是长期以来立法和司法过程中颇有争议的问题之一，归纳一下，争议的焦点在于两个问题：第一，立法和司法中的行政诉讼受案范围是否应该进一步扩大；第二，如果扩大，应该扩大到什么程度。（1）
关键词：受案范围、抽象行政行为、行政诉讼。
一、行政诉讼受案范围变动趋势分析
（一）行政诉讼受案范围的制约因素
行政诉讼的受案范围，反映了司法权对行政审查的范围，它是司法权与行政权的相互作用、不断制约的结果。行政诉讼受案范围的确定，决不是立法者主观臆断、偶然选择的产物，它是一个国家的政治、经济、文化及法治状况的综合反映。实践中，行政诉讼受案范围的制约因素主要有：
第一、行政法理论因素的制约。行政法理论对行政诉讼受案范围有着重要的影响。行政行为的种类和性质是行政诉讼范围的决定因素。（2）行政机关实施的哪些行政行为具有可诉性，应当纳入行政诉讼的范围，有赖于行政机关各种行为性质和特征的认识。由于各国对行政行为的分类和性质的认定有所不同，由此在主要方面决定了行政诉讼受案范围有一定的区别。例如英国行政诉讼的范围主要由判例法确定，凡是被认为违背“越权原则”的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为，均属于行政诉讼的受案范围。（3）
第二、市场经济的发展。行政诉讼制度归根到底是属于上层建筑，受经济发展的制约。一般而言，市场经济发展水平愈高，行政诉讼受案范围也愈宽。当市场经济获得比较充分的发展，政府与企业、公民之间的关系形成权利义务的法律关系的时候，行政相对人才有必要和可能运用行政诉讼的法律武器来维护自身的合法权益。确立社会主义市场经济体制目标，进行经济、政治体制改革和对外开放，无疑会促使我国行政诉讼范围逐步扩大。
第三、公民权利意识和民主意识发展的程度。公民权利意识和民主意识的发展程度通常是该国行政诉讼受案范围的决定因素。只有当人们的民主意识更为成熟、更为普遍、更为强烈时，只有当广大公民普遍认为行政诉讼制度成为国家重要诉讼制度时，行政诉讼制度才会随着时代的步伐而前进。因而，公民权利意识强，反映在立法上，则受案范围大；公民权利意识弱，则受案范围小。
第四、行政机关的自律程度和解决行政争议的能力。如果一个国家行政机关的自律程度很高，其解决行政争议的能力很强，对行政诉讼制度的建立的迫切性就会降低，行政诉讼范围可能窄一些；反之，则行政诉讼受案范围可能要宽一些。当然，行政机关可能会抵制来自外部监督、甚至抵制行政诉讼，这也会在一定程度上影响行政诉讼的受案范围。
第五、司法权与行政权的力量对比关系。行政诉讼受案范围存在的前提是司法权的独立并具有一定作用能力。（4）在我国古代奴隶、封建社会中，司法权从属于行政权，司法不独立，从而司法权力无法实现对行政权的审查。同样，如果司法权远远弱小于行政权以至于缺乏足够的作用能力，行政诉讼也难以付诸实施，因而，只有司法权的作用达到足以审查行政权时，行政诉讼受案范围才可能出现。因此，司法权在一定范围内的作用能力越大，则受案范围越大。
（二）行政诉讼受案范围的变动趋势—有限扩展
结合一个国家法制化的进程，对上述行政诉讼受案范围的制约因素进行分析，可以看到：行政诉讼受案范围呈不断扩展的趋势，但这种不断扩展的趋势并非不受任何限制，而是一种有限的扩展。
首先，行政诉讼受案范围呈扩展趋势。随着一个国家法制化水准日益提高，人们的权利意识逐步增强，要求通过行政诉讼来保护自身权益的范围也会相应扩大。而且在现代社会，行政权相对于立法权和司法权，有膨胀和扩张的趋势。历史经验已经反复证明：政府权力越大，如果不加控制和制约，其被滥用的可能性就越大，人民的自由和权利受到侵害的可能性就越大。因此，必须扩大行政诉讼的受案范围，在扩大行政权的同时加强对行政权的控制和制约，使之正当行使而不被滥用。在美国，自1946年《联邦行政程序法》颁布以来，对法律的解释采取了扩大审查缩小限制的态度。（5）从日本的历史看，明治宪法下的行政审判制度允许起诉的事项范围相当狭窄，而在日本国宪法下，国民对一切行政法争讼（公法上的争讼）都可以向司法法院起诉，并受其审判。（6）
其次，行政诉讼受案范围在扩张的过程中伴随而生也有一种抑制其扩张的趋势。如前所述，行政诉讼制度本身是一个国家的政治、经济、文化及法制状况的综合反映。行政诉讼受案范围的扩张存在着许多制约因素。而且，由于行政行为本身具有专业性、技术性强的特点，司法机关审查行政行为的范围越广、强度越大，其面临的困难也越大，其审查的结果也越难以令人信服。（7）此外，行政诉讼受案范围过宽，一方面造成法院决定大部分行政问题，形成司法权代替行政权的局面，进而严重妨碍行政的效率；另一方面，也势必增加诉讼成本，特别是相对于诉讼收益而言的诉讼成本过大，势必降低诉讼效益并给司法权的良性运行带来严重的负面影响。这些最终都会起到制约行政诉讼受案范围进一步扩展的作用。
二、我国行政诉讼受案范围的立法现状及限制
（一）我国行政诉讼受案范围的确立模式
世界各国对行政诉讼受案范围的确定方式不尽相同。英国、美国、法国等国家主要是以判例为主要方式，即某一争议是否作为行政争议由法院来审理，主要看其是否符合由法院判例形成的一些规则。在其他大多数大陆法系国家则主要以判定法来明确规定行政诉讼的受案范围。以判定法明确规定行政诉讼受案范围有概括式、列举式、混合式三种模式。其中概括式是由法律规定一个概括、抽象的诉讼标准，凡是与此标准相符合的行政案件，均可提起行政诉讼。列举式是指以法律、法规列举可以向法院提起诉讼的行政案件的范围。混合式是指法律对行政诉讼受案范围采取概括式与列举式相结合的方式加以规定。
我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定采取了混合式，即在该法第2条先作了概括式规定，接着在该法第11条（一）至（七）项中列举了可诉的具体行政行为，在该条第（八）项概括其他的具体行政行为作为补充；同时，在第12条中用列举排除条款的方法，规定了不可诉的行为。《若干解释》第1条以肯定性表述规定行政行为的可诉性，而后通过否定性列举的方式加以排除。分析我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定，就会发现这种既作肯定式的列举又作否定式的列举的规定方式，是极为不合理的：因为哪些可诉哪些不可诉的界限，无论划分得多么细致严密，它都不可能穷尽所有的情形，总会留下许多空白带。（8）并且肯定的概括与肯定的列举放在一起，不仅有重复表述之嫌，而且会造成认识上的偏差，往往只重视所列举的多项而忽略概括式的内容，从而人为地缩小受案范围，限制了行政诉讼制度的发展，不利于对行政机关进行有效监督和对公民合法权益的保护。
（二）我国行政诉讼受案范围的内容
我国行政诉讼法和2000年3月最高人民法院的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对不可诉行为作出了种种规定，限制了我国行政诉讼范围。纵观世界各国的规定，行政诉讼受案范围有宽有窄。美国行政诉讼范围相当广泛，美国《联邦行政程序法》第702条规定：凡是因行政机关的行政行为而使公民或组织的法定权利受到不法侵害或受到不利影响或损害，不论其为抽象行政行为还是具体行政行为，均可纳入行政诉讼范围。（9）法国行政诉讼范围主要是由权限争议法庭和行政法院的判例确定的，除判例所排除的情况，行政机关的一切决定，不论采取何种形式，不论是采用口头或书面的，明示或默示的，抽象或具体的，均可提起诉讼。（10）在我国，由于政治体制、法律传统、法制现实等诸多因素的影响，行政诉讼受案范围不可能规定的太宽，但是现有的过多的限制，捆住了人民法院在受理行政案件上的手脚，对行政诉讼的发展造成了障碍。特别是中国已加入WTO，这些限制与WTO的规则互相冲突，表现出其不适应性，应该被取消。这些限制性规定很多，下面仅举例说明。
《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”对于什么是具体行政行为，最高人民法院在1991年发布的《关于贯彻〈行政诉讼法〉若干问题的意见》第1条中做出这样的界定：“‘具体行政行为’是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或其他组织，就特定的具体事项，作出有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”（11）这一定义，在很大程度上限制了受案范围。例如《贯彻意见》将具体行政行为界定为单方行为，但在行政管理实践中，行政机关实施的很多具体行政行为都不是单方行为，行政机关对特定的公民所作行政奖励行为、行政允诺行为、行政合同行为，均为双方的具体行政行为。并且在行政诉讼实践中，这一单方行为的限制事实上已被突破，一些法院开始受理一些带有行政机关与相对人合意性质的具体行政行为。而且这也是行政诉讼的一个重要发展方向，恐怕无法回避。