2018论发展变化中的中国行政法律关系

7058191

　　内容提要：从社会转型这一视角看，中国当代行政法律关系已出现了重大的变化和发展，原因主要是：经济体制改革带来了我国行政主体与行政相对人地位的重要变化，形成了相互关系上的许多转变；政治体制改革使政府转变职能，传统的行政关系得到根本性改变；由改革所带来的行政活动方式的变化也促成一系列与行政活动有关的社会关系的变动。行政关系的变动决定了行政法律关系在种类和运行方式上均有所变化。中国当代行政法律关系已不是过去那种单纯的管理与被管理关系，而有了多样化的形式，具体包括：第一，行政主体对行政相对人直接的管理关系；第二，行政主体对行政相对人间接的宏观调控关系；第三，行政主体对行政相对人的服务关系；第四，行政主体与行政相对人的合作关系；第五，行政主体对行政相对人的指导关系；第六，行政主体对行政相对人的赔偿关系；第七，法律监督机关与行政相对人对行政主体的监督行政关系。当代中国行政法律关系的发展变化，进而要求从理论上重新认识并概括行政法律关系的诸项特征，这些特征应当为：行政法律关系主体的恒定性与多样性；行政法律关系主体的权利义务对应但不对等性；行政法律关系中权力和权利运行的有限性；行政法律关系的及时变动性等。
关键词：中国　行政法律关系　发展　变化
“法律关系是法律规范在指引人们的社会行为、调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务联系”，（注：张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第160页。）而行政法上的法律关系，则是行政法对由国家行政活动而产生的各种社会关系予以调整后形成的行政主体与其他各方之间的法定权利义务关系。这类法律关系，过去曾被人们简单地认为只是行政法所确定的行政主体与行政相对人之间管理与被管理的关系。随着行政法的发展以及行政法理论研究的深化，这种单一的行政管理法律关系观念已被抛弃，我国行政法学界开始从新的视野上概括行政法意义上的法律关系，认为它们包括“行政法律关系和监督行政法律关系”（注：罗豪才主编：《行政法学》中国政法大学出版社1996年版，第17页。）这两大基本类型。这一认识和表达比以前大大进了一步，它将监督行政关系这一客观存在的法律关系层面展示在人们面前，使人们对行政法上的法律关系在内容上有了一个新的认识。但是，对于充分反映和说明中国社会转型和改革对行政法律关系所带来的发展、变化来说，这还是不够的。这里，本文进一步就当代中国行政法律关系的变化发展、多样化形式及其特征等问题作一探讨。
一、改革与当代中国行政法律关系的发展
在当代中国，行政法律关系与过去相比实际上已有了十分明显的发展变化，这要从中国体制改革和社会发展这一巨大的社会变革来作观察。
我国的政治、经济体制改革使基于行政活动而产生的社会关系有了剧烈的变动，改革所带来的行政活动内容、方式的转变，使一些新型的社会关系得以形成，这使行政法有了新的调整对象。“从发生的观点来看，那种可以有条件地称之为现实的、事实上的‘法之前’或‘法之外’的社会关系，对于法律关系具有首要的、始初的意义。”（注：（苏）C.C.阿列克谢耶夫著，黄良平、丁文琪译：《法的一般理论》（下册），法律出版社1991年版，第463页。）“法律关系就其原型来说是社会的经济关系、家庭关系、政治关系等，这是法律关系原初的属性。”（注：张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第163页。）为了稳定和发展改革成果，引导社会的正确发展方向，重新认识并对某些社会关系定位，需要行政法对这类新的社会关系及时作出确认，以形成有利于社会生产力发展的新的法律关系形式，旧的不适应生产力发展的行政法律关系则应当被废弃或更改。我国今天的行政法律关系，正经历着这一重大的变化和发展：
第一，经济体制改革带来了我国行政主体与行政相对人地位的重要变化，由此形成相互关系上的许多转变。在过去长期实行的计划经济体制下，政府即行政主体具有无所不能的行政权力和绝对的支配地位，相对一方从实质上讲没有独立的法律人格，一切活动按照预定计划，听从政府的命令。绝对的行政命令与服从关系在法律上定格为绝对的权力与义务法律关系形式。市场经济体制的确立，使得行政相对人成为具有“自主性、自觉性、自为性、自律性，某种主导的、主动的地位”（注：张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第169页。）的市场法律主体，市场经济体制使行政相对人摆脱了计划体制下无所不在的约束，由政府的附庸成为自主的市场主体，工业企业、商业企业由“官工”、“官商”成为了法人，农民由“官农”成为了自由农，（注：参见郝铁川：《法治思想的一个重大转变—学习邓小平关于变官本位为民本位的论述》，载《中国法学》1996年3期，第4-6页。）地位有了质的变化，因而与行政主体的相互关系也有了质的变化。在市场活动领域中，传统的权力与服从关系已经打破，一定意义的自由关系已经形成。其中最典型的表现之一就是政府不能再干预企业自主经营活动，企业可以抵制政府的乱摊派等行为。这类社会关系已经得到企业法、国有企业转换经营机制条例、行政诉讼法等法律、法规的确认。许多以行政主体履行义务而行政相对人享有权利为特征的新型法律关系形式在市场经济中已经产生形成了。
第二，政治体制改革要求政府转变职能，精简机构，实行政企分开，健全社会主义国家管理中的“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪》，人民出版社1997年版，第35页。）制度。政治体制改革使得过去行政管理中以官本位、一言堂、权力高度集中并由行政主体强迫服从、以及行政主体不承担责任为特点的行政关系得到根本性转变，行政管理公平、公正、公开并接受监督的实践逐步展开，形成或期待形成行政决定过程中的民主协商关系、对行政活动的监督关系等。这类社会关系被包括行政复议条例、行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法等在内的大量法律、法规所确认和设定后，行政主体与行政相对人在行政程序中的听证法律关系、对行政活动实施各种事后监督的法律关系、行政主体对受害人的行政赔偿法律关系等均已逐步固定化。这使得行政相对人的政治权利、民主权利在宪法原则基础上极大地被丰富化、具体化了。目前行政相对人所广泛享有的提起行政复议、行政诉讼的权利，取得国家赔偿的权利，行政听证的权利等等，无一不是政治体制改革后新型社会关系法律化的具体结果。
第三，由改革所带来的行政活动内容和方式的变化及发展，也促成了一系列与行政活动有关联的社会关系的变动。体制改革使政府转变职能后，其原在计划经济体制下对经济活动统管一切的状况已不存在，其职能主要是“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务的检查监督”，（注：江泽民：《加快改革开放和现代化步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》，人民日报1992年10月21日。）由此使行政活动从内容到方式都有变化，政府直接干预经济的行政活动减少，对市场进行宏观调控的间接管理方式增强，为市场主体服务、为社会服务的领域扩展，服务行政的比例不断扩大；政府对经济予以宏观调控所应有的政策、信息引导功能则强化了行政指导的用途。此外，在新体制运行中许多管理问题已不宜再沿用传统的命令——服从的行政手段解决，行政合同等方式的运用也成为较为普遍的现象。这些导致行政服务关系的广泛出现，也导致了行政合同关系、行政指导关系等的逐步产生。上述关系作为行政法的调整对象都带来了行政法上法律关系的发展和变化。
行政法律关系就是行政管理关系的法律形式。过去由于政治、经济体制以及行政管理思想观念上的原因，对行政管理偏重强调于其“管束”的特性，僵化地认为它就是单一的命令与服从、强制与被强制。随着体制的改革、社会主义民主的完善以及行政管理方法的合理化、科学化，当今中国行政管理已有了重大变化。行政管理已不是仅能从命令与服从的方式上来理解把握的，在内容上，它不仅是指为建立一定秩序而实行的必要管束活动，而且还包括了大量、具体的服务活动——为保障和增进人民群众的权益、福祉服务。“管理就是服务”这句已被人们所熟悉的口号就道出了这一内容。在方式上，它更不等于单一的命令和强制，作为行政主体为实现行政职能达到行政目的所进行的活动，它可以并应当有各种各样的方式，包括命令、强制式管理，也包括引导、合作式管理等等。由此，当代中国的行政管理关系是多种形态的，这也自然决定了行政法律关系也有着多样化的形式。
二、当代中国行政法律关系的多样化形式
根据改革以来的现实状况，对当代中国行政法律关系的多样化形式可以作以下几个主要种类的概括。
1.行政主体对行政相对人的直接管理关系。这是人们已很熟悉的“行政主体权力——行政相对人义务”的关系形式，它以命令与执行，决定与服从，强制与被强制为基本特征，是一种不对等的、以行政主体为主导地位的行政法律关系形式。它主要发生于行政决定、行政处罚、行政强制等行政管理活动中。为了维护国家利益、社会公共利益，建立稳定的秩序，这种直接管理关系当然有其必要性，对此无需赘言。但是，这种从过去存续至今的法律关系形式也不是传统意义上的，我们应当看到它自身已有了重大的变化，它已不可能再像过去那样绝对化：即行政主体一方对行政相对人一方具有绝对的、无条件的支配性。目前，除应急状态外，绝对的权力与义务关系已不能够单独地成立，即在正常情况下行政主体与行政相对人并不是绝对的命令与服从关系。民主制度的发展完善，行政活动公开、公平、公正以及行政科学化的要求，使这种权力与义务的关系必须与一定的程序监督关系配套才能运行，这种运行上的变化既保证行政主体必要的管理正常进行，又大大削弱、减少了它过去易于出现的专横性，使之得以完善、合理。如行政主体在行使行政命令、决定的权力时，必须同时在行政程序上履行对行政相对人表明身份、说明理由以及举行听证等义务，而行政相对人在履行实体服从义务之前则先在程序上有了解、申辨等权利，否则，这种行政主体权力——行政相对人义务的行政法律关系尚不能合法地形成。
2.行政主体对行政相对人的宏观调控关系。这是一种未得到行政法学界关注和认真研究的法律关系形式，也是市场经济体制确立后所形成的新型关系。对于这种关系笔者试提出一点初步看法。在过去计划经济体制下，政府也有宏观调控活动，但传统型宏观调控与微观管理是合一的。政府同企业是一种严格的纵向调控组织系统，政府和主管部门是企业的领导机关，企业不是经济行为主体而是政企合一的行政组织的末梢，政府及主管部门对企业的领导人员、劳动力、物力和财力等各个方面都进行指挥和控制，运用各种指令性计划指标，规定各经济行为主体的经济活动范围、生产经营方向以及产品的生产、交换、分配的数量与质量等，以实现宏观经济调控目标。这样，宏观调控实际上又成了直接的行政命令关系。我国实行社会主义市场经济后，政府宏观调控“主要是通过制定经济和社会发展战略，并通过制定有关调控政策，如产业政策、财政政策、货币政策等，利用税率、利率、汇率等经济参数的变动，作用于市场，通过市场中介作用，引导微观经济行为，从而达到宏观调控目标。”（注：赵锡斌、邹薇、庄子银著：《政府对市场的宏观调控——理论与政策》，武汉大学出版社1995年版，第13-14页。）政府的宏观调控不是直接、具体的行政命令和强制，而是通过产业政策、财政政策、货币政策等作用于市场引导市场主体的微观经济行为。由此，这是真正的间接管理，即政府从宏观上调控市场，市场作为中介以经济利益引导市场主体的行为。这种由政府宏观调控行为所形成的政府与市场主体的关系给行政法学界研究行政法律关系提出了一个新的课题；从行政法上讲，政府宏观调控是一种特定的行政职权行为，但这种职权运用又不直接与市场主体服从的义务相对应。政府通过经济杠杆、经济政策等手段来调控市场，市场的运行以经济利益诱导企业的微观经济行为，在这种情况下所形成的政府与市场主体的关系已不是权利义务的模式，从某种意义上讲它是一种权力与权利的关系模式。即政府拥有和行使宏观调控权，市场主体具有并行使经营自主权，或者说是经济行为的自由选择权。市场主体经营自主，已无服从政府决定的义务（政府也不能对它们的具体生产、经营作出决定），但追求利益最大化的属性，又往往使它们必然要选择与政府宏观调控目标相适应的经济行为，否则在市场活动中它就会减少甚至得不到自己应有的经济利益。上述这种关系模式十分有待于行政法学界深入地研究。
3.行政主体对行政相对人的服务关系。这是“行政主体义务（职责）——行政相对人权利”的一种关系形式，它以提供服务与享有服务，予以保障与获得保障，授予利益与获得利益为基本特征，这可以说是另一种不对等的权利与义务法律关系形式，但这种关系是以相对人为主导地位的。在中国当代行政管理中，服务一词可以有两种内涵，一种是指全部行政管理活动的最终目的是为人民服务，这是从人民当家作主的国家性质、行政机关的公仆地位角度来讲的。从行政活动的政治方向和宗旨这一点上看，它无疑是正确的。但这种理解还不是具体的行政法律关系角度的。另一种是指行政管理中的具体服务活动，即行政主体履行职责对行政相对人作出的授益性行为。这里所论及的服务就是这后一种意义上的服务。由这种服务所形成的权利义务关系就是服务法律关系。服务关系多体现在行政扶持、行政救助和保护等一类行政活动中。行政扶持、行政救助和保护是行政机关基于其法定职责，对一定对象在特定情况下所实施的扶持、帮助、援救和保护，都属于行政主体在行政活动中对行政相对人所提供的直接服务。行政服务法律关系有其特殊性：从得到服务的对象一方讲，获得行政机关的服务是公民和组织享有的一种基本权利。在我国，公民和组织在遇到特殊困难或者在某种特殊情况下，有从国家和社会获得救助的权利。如我国宪法第45条第1款规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。残疾人保障法、军人抚恤优待条例等法律、法规中对特定对象获得服务的权利也都作了具体规定。从提供服务的行政机关一方来讲，作出具体的服务则是行政机关行政职能的组成部分，是行政机关的职责之一。政府为人民服务的本质，决定了对符合法定条件的公民和组织提供某类专门的服务是行政机关的日常性工作。国家法律对行政机关的这类服务职责也作了具体相应的规定。如《中华人民共和国人民警察法》对人民警察的义务就明确规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵害或者处于其它危难情形，应当立即救助”。当然，国家行政机关对公民等相对一方提供直接服务并非只是改革之后才出现的，但过去多限于救灾优抚的民政管理范围，远远没有改革及政府转变职能后的今天这样广泛。当今的行政服务领域已大大扩展，如政府对某类企业因调整产业结构或扭亏增盈等而提供的政策、资金、信息扶持和帮助，为吸引外资而对外商投资企业提供的各种服务；为下岗职工再就业提供的服务；为农村扶贫服务；为保障消费者合法权益提供的服务；为普及义务教育对失学儿童提供的帮助等等。此外，许多行政机关还推行了各种类型的服务电话制度、服务承诺制度等。同时，由于法律制度的不断完善，行政服务的法定职责性也越来越明确，它已逐步由过去的职业道德范畴形成为具有法定权利义务内容的法律关系，如行政复议条例、行政诉讼法等法律法规已明确规定，公民、法人和其他组织对行政机关及其工作人员不履行法定职责的，都可以依法提起行政复议或行政诉讼。
4.行政主体与行政相对人的合作关系。这是“行政主体权利——行政相对人义务和行政相对人权利——行政主体义务”的新型双向对应关系的形式。它以双方权利义务趋向均衡，并通过双方平等协商来达成某种权利义务关系为其基本特征。这种合作关系形式以发生于行政合同、行政委托活动为典型。行政合同、行政委托需要行政主体与行政相对人双方有共同的意思表示才能成立和有效，其中行政主体一方虽有一定的优益权，但在基本地位上不再是命令与服从的关系，而是相互平等合作的关系。此外，行政主体以一定利益取得行政相对人的某种配合也可看作是双方合作关系的一种。行政机关在行政执法中为得到一些对象的积极配合、协助，承诺以一定的利益作为回报，行政相对人履行配合的义务后，也就取得了获得该利益的权利。从一定意义讲，这与行政合同有相同之处。
5.行政主体对行政相对人的指导关系。这也是一种很值得研究探讨的行政法律关系。笔者认为，从一定意义讲，有些行政指导关系也是一种“行政主体义务（职责）——行政相对人权利”的法律关系形式，它以行政主体履行指导的职责和行政相对人享有受益权利与选择权利为基本特征。这种关系主要发生在行政指导活动中。
这里有必要讨论行政指导关系是不是法律关系的问题。对行政指导，我们不能只看到行政主体一方的非强迫性和行政相对人一方的非义务性，过去认识行政指导关系时，通常没有认为它是法律关系就因为行政指导对行政相对人没有强制力，即行政相对人没有接受行政指导的法定义务，这就不受约束而不能形成行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。对于因行政指导而形成的法律关系，可以借助美国法学家韦斯利·霍菲尔德的法律概念分析学说来重新认识。霍菲尔德认为广义的权利—义务关系并不都是权利与义务的单一形式，而是有几对关系，包括：权利（狭义的）与义务（狭义的）；特权与无权利；权力与责任：豁免与无权能。（注：参见霍菲尔德：《司法推理中应用的基本法律概念和其他论文》，耶鲁大学出版社1927年版。）霍菲尔德在此揭示出了法律关系形式的丰富性。从这样的角度，笔者认为对因行政指导所形成的权利义务关系可以从如下两个方面认识：
第一，行政指导是行政机关基于行政管理职能而具有的一种特有权力，即只有行政主体具有，他人不能具有、也不能破坏。所形成的法律关系是行政机关正常行使这种权力，他人虽没有服从的义务，但却具有不得代替、干预和破坏的义务；第二，行政指导同时又是行政机关的职责（义务），如为了组织发展农业经济、避免灾害，指导科学种田就是有关行政机关的应有法定职责，而行政相对人则有权利从国家获得有利于自己利益的导向性建议或信息。如果行政相对人不接受指导，只意味着他们放弃了权利，而不是拒绝履行什么义务，正因为此，行政指导对他们是不具有强制性的。但如果行政相对人自觉接受了指导，行政主体还有义务给予行政相对人因此应得的优惠或奖励。这就是说，行政相对人还进一步具有因接受指导而得到相应利益的权利。行政主体应予指导而不指导，或者应兑现指导中承诺的利益而不兑现，那就是未履行应有的义务，应当承担相应的法律责任。而行政相对人不接受指导只是放弃权利和未来应得利益的问题。这里的行政指导法律关系已不是传统的行政命令与相对人服从的行政法律关系形式，而是一种行政主体履行职责（义务）与相对人享有权利的行政法律关系形式。
6.行政主体对行政相对人的行政赔偿关系。这是又一种“行政主体义务——行政相对人权利”的新型关系形式，它以行政主体履行赔偿义务，行政相对人获得权利或恢复权利为基本特征。这种关系过去由民事法律规范调整，自我国国家赔偿法将其专列为行政赔偿之后，它就纳入了行政法调整的范围，其有着不同于民事赔偿关系的特殊性。
7.除上述几种行政法律关系的形式之外，行政法上的法律关系还有一种特别的形式，这就是国家法律监督机关与行政相对人对行政主体的监督行政关系形式。这是“法定国家监督机关以及行政相对人权力（权利）——行政主体义务”的一种关系形式，它以法律监督机关及行政相对人行使法定监督权力（权利），行政主体接受监督，履行说明理由及举证义务为基本特点。这可以说是又一种不对等的权利与义务法律关系形式，这种关系是以监督一方为主导地位的。这种关系广泛地存在于权力机关监督、行政监督和司法监督活动过程。其主要包括：第一，行政相对人与权力机关对行政主体的监督关系；第二，行政相对人与行政机关（如上级行政机关、监察机关等）对行政主体的监督关系；第三，行政相对人与行政复议机关对行政主体的监督关系；第四，行政相对人与行政审判机关对行政主体的监督关系。当然，有些法律监督机关也可以单独、直接对行政主体行使监督权力，如国家权力机关和上级行政机关对行政主体的监督，但有些法律监督机关则要与行政相对人合并一起对行政主体行使监督权力和权利，其中法律监督机关监督权力的行使是由行政相对人先行使监督权利而启动的，如行政相对人的复议申请权与复议机关的复议裁决权，行政相对人的行政诉讼起诉权与人民法院的审理裁判权。这后一类监督在现实生活中更为普遍和常用，形成国家法律监督机关与行政相对人对行政主体的监督行政关系形式。在这种监督关系中，我们不能将行政相对人放在可有可无、不起作用的位置上，否则，就漠视了他们的法定权利和法定地位。监督行政的关系从行政法角度看是由行政法调整的，但从其他角度看同时也是受宪法、诉讼法调整的，如权力机关和行政审判机关对行政主体的监督关系，同时也就是宪法关系与诉讼法关系。;以上就是对中国当代行政法律关系多样化状况的简略归纳。从该法律关系种类的总体状况来看，行政相对人的权利是在明显增长，监督法律关系则明显强化，行政主体与行政相对人之间权利义务的配置趋向均衡，同时，它也体现出了行政活动的内容已越来越丰富，方式也越来越民主化、公开化和合理化。