2018行政过程中相对人程序性权利研究*

6265632

　　内容提要;本文认为，行政过程中相对人的程序性权利是实现程序公正的基本要素。文章首先探讨了实体性权利与程序性权利的内在联系，并以此为基础对行政过程中相对人的程序性权利之具体内容进行分析，明确提出了行政过程中相对人应当享有的旨在保障“最低限度公正”的程序性权利。文章最后从行政程序立法的角度，探讨了程序性权利之保障与救济的法律途径。
关键词;行政程序;程序性权利;实体性权利;程序性权利的救济;
一、导言
相对人在行政程序中的权利与法律程序的价值密切相关。程序的价值是从静态意义上考察法律程序所应当具有的“品质”（merit）；而法律程序的静态价值只有通过程序过程中当事人按照特定的规则进行活动，才能转化为程序的实际作用。实际上，法律程序可以被理解为在参与某个过程中的复数以上的当事人之间配置权利义务关系的法律原则和规则。因此从动态意义上看，法律程序就是特定程序权利义务的实现过程。这些程序权利义务的设定或配置，应当受法律程序价值要求──包括程序内在价值和结果价值──的制约。因此可以说，法律程序价值为程序当事人究竟应当享有那些权利义务提供了应然性指导；而程序性权利义务规则则是程序价值得以实现的法律要素。从这个意义上讲，离开了对程序价值的研究，就无法从应然角度探讨程序性权利义务的设置；离开了对程序性权利义务的探讨，就无法从实然的角度讨论程序价值如何得以实现。
此外，从法律角度对程序进行研究，实质上应当从当事人在程序中的权利义务角度来进行。如果说程序从结构上看“是规定某个过程中的当事人之间互动关系的行为规则”的话，;1在法律家的眼中，这种互动关系主要就是程序上的权利义务关系。
本文试图对程序性权利进行初步探讨。笔者首先将对与程序性权利相关的一些基本概念进行扼要分析和界定，并对程序性权利和实体性权利的关系作简要分析。以此为基础，笔者将对程序性权利的主要内容和形式进行考察，特别是对行政过程中相对一方所应当享有的程序性权利予以分析。由于任何关于权利问题的全面探讨都无法不考虑对权利的救济，以此在本文的最后，笔者将就程序性权利的意义和效力，以及对程序性权利的法律保障进行讨论。
本文对程序性权利的探讨，主要以行政过程中作为行政主体相对一方的公民、法人或其它组织的程序性权利为核心。当然，笔者承认，对程序性权利的研究，同样也必须考虑作为重要程序主体的行政机关的程序权利。但是考虑到两方面的原因，本文没有直接对行政机关的程序性权利进行探讨：第一，对行政机关在行政过程中程序权利的研究已经有了相对而言较多的重视，例如，对行政调查权、对证据的审查权、作出决定的权利等等，行政法理论和实践中都有了相当的重视；第二，从现代行政程序法尊重个体尊严、追求程序公正以及对公共权力保持戒心的基本精神看，相对一方的程序性权利应当成为行政程序基本原理的重要组成部分。权利义务相对性的法理表明，相对一方的程序权利也就对应着行政机关在程序中相应的程序义务。在这一方面，我们现有的研究几乎还是个空白。
二、程序性权利与实体性权利
1．;权利、实体性权利和程序性权利
权利（right）;法律权利是法学中的一个基本概念或范畴。但是基本概念也正是歧义丛生的概念。《牛津法律大辞典》“权利”词条的撰写人带着明显的怨气写道：权利（right），这是一个受到相当不友好对待和常常被滥用的概念。;2笔者在此不想对权利概念予以过多探讨。但是在讨论程序性权利之前，我们无法回避对权利概念作简要分析。
中外法学界关于权利的概念或释义的论著可谓汗牛充栋。张文显在他的《法学基本范畴研究》一书中介绍有关权利释义的学说主要有八种，包括资格说、主张说、自由说、利益说、法力说、可能说、规范说、选择说。;3在这里，笔者的意图不在于对各种关于权利的释义进行评价，但是为了把握权利的核心要素，有必要对各说的主张作简要分析。
资格说认为，权利即一种资格。某人有权利意味着某人具有某种资格。对于以“资格”（entitlement;or;competence）来描述“权利”的观点，有的学者认为存在着“循环定义”问题。;4但是在笔者看来，用“资格”来解释权利，至少在对权利属性一个方面的描述这一点上是有意义的。法律上的资格，或法律地位，从法律制度的静态层面规定了各种主体的活动空间，超出这一空间的行为就是无效的。例如，资格说可以对法律上的“越权无效”原则作出解释。主张说从强调权利人主张的应被服从性这一角度描述权利，认为权利是主体有效地提出自己作或不作某种行为的主张或请求，而义务则是被主张的对象或内容。法力说将权利解释为体现在法律之中的国家权力所保障的、人们为某种利益而从事特定活动的能力和权力。可以看出，这种规定主要从过程角度来解释权利，即权利不是目的，权利所追求的利益才是目的。规范说试图从行为尺度这一方面描述权利，认为权利是法律所保障或允许的人们能够作一定行为的尺度。换言之，这一学说从“法律允许”这一角度来描述权利，指出权利来自于法律的规范，凡是法律所禁止的，就没有权利。自由说从主体“意志自由”角度对权利进行描述。它认为，权利使享有者具有意志自由以及这一自由的外部表现──行为自由。与自由说相近的是选择说，它以主体基于意志自由而享有的、优于义务主体的选择权来描述权利。权利可以使主体获得选择的优势，而义务主体对于其所负的义务不具有可选择性。可能说认为权利是人们作一定行为或不作某一行为的可能性。与法力说相似，这种学说也是从权利行使过程的角度来阐释权利概念的。利益说是现代西方法理学中最为盛行的一种阐释权利的解说。利益说认为，权利就是某种受到法律保护的利益。
笔者认为，以上对于权利的解说都具有一定的合理性，但同时也给人一种“盲人摸象”的感觉。在笔者看来，这些对于权利解说中的不足之处，与其说源于对权利涵义的实质性理解，不如说源于理解权利时的方法论之不足。每一种解说都是从权利所具有的某一方面的特征来理解权利的，同时，这些解说也没有考虑过程与结果的关系。我认为，法律上的权利应当是一个表征状态、过程、目的相结合的范畴。就状态而言，权利意味着某种法律认可的资格、权能、选择的可能性；就过程而言，权利又是一种进行某种活动、提出某种主张或作出某种选择的法律依据；就结果或目的而言，权利则是受法律保护的某种利益。以财产权为例。某人对某物享有财产权，意味着他对该物具有占有、使用、处分和收益的权利。如果我们将权利作为一种状态来理解，那么财产权可以被理解为该主体所具有的对该物的占有、使用、处分和获得收益的资格；也可以被理解为他处分该物的自由权；还可以被理解为他使用、处分该物的可能性，等等。如果我们将权利作为一个过程，即权利行使的过程来理解，他的财产权意味着他可以决定如何占有、使用该物、如何处分该物；如果他人侵犯其权利，他对该物所具有的财产权使他有权提出主张、请求以及请求国家通过法律制度而提供保护。上述作为状态的权利和作为过程的权利都是紧密联系的，是权利的两个方面。只有将这两方面结合起来才可能对权利有一个比较全面的理解。如果权利仅仅是一个状态而不具有过程性的话，那么这种状态实际上就不可能存在；如果权利仅仅是一个过程，那么这一过程就失去了方向。这两方面结合的基础就是权利所指向的利益。
对权利概念从过程与状态（或结果）两个方面进行分析的思路，可以为我们研究法律权利提供一个新的视野。在这个视野中，权利至少可以从两方面来理解，即实体性权利和程序性权利，或者说作为状态的权利和作为过程的权利。
实体性权利（substantive;rights）实体性权利是静态意义上的权利，即人们对某种实体利益所具有的受法律保护的资格和权能，这些利益包括生命、名誉、人格、自由和财产等等。实体性权利反映的是权利的目的或结果要素，它表明的是主体对于社会中的资源的合法拥有状态。就一般意义上讲，某人拥有权利意味着他（她）拥有某种可以得到正当化的主张和请求，即某种利益应当得到社会的承认和保护。权利就是某种被保护的利益。;5当然，并非所有的利益都被当做权利而受到保护，因为实际的权利状态还依赖于特定的法律制度。在这里，由于我们探讨的是法律权利，我们必须将眼光投向法律制度。在任何法律制度中，都存在着这样一些利益，它们被认为对于维持或促进社会所期望的某种状态是如此重要，以至于社会有必要通过法律而对这些利益提供保障。这些法律制度通常被称为实体法制度。实体法指向某种为社会所期望的结果和状态。
程序性权利（procedural;rights）尽管我们通常从实体利益的角度来考虑权利，但不应该忽视程序性权利的存在及其意义。对于实体性权利的观念本身来说，程序是其一个不可缺少的方面。任何一种利益或实体性权利都必须通过程序而实现或提供保障。事实上，对权利问题的研究无法回避这样一些问题：人们应当如何行使权利？当某人所享有的权利受到侵害时，他依据受法律保护的某种资格或权能能够采取哪些行为以保护其权利？他应当按照什么样的方式、步骤、形式来行使这些权利？应当在何时行使这些权利？他应当向那个国家机关请求对其提供法律保护？等等。这些问题的提出要求我们必须从权利行使和实现的角度来对待权利观念的另一方面，即程序性权利。在法律制度中，实体法总是通过相应的程序法制度而实施的，实体性权利义务也总是通过程序性权利义务而得到落实。
因此，我们首先可以从通过实体法上规定和保护的某种状态的实现过程来理解程序性权利。从这个角度理解，程序性权利就是主体为了行使、主张或保障其实体权利而必须具有的作一定行为的能力。在这里，人们具有某种程序性权利，是因为它们具有某种实体性权利，而保护或实现这些实体性权利，正是程序性权利的目的。;6很显然，这种对程序性权利的理解带有工具主义色彩，即实体权利是目的，程序权利则是手段。
人们或许会争辩说，在很多情况下，例如现代福利国家中行政机关关于福利的给予，期望得到某种福利的某个人对于特定的结果并没有权利，因为法律并没有规定该个人有权获得特定的福利，行政机关对是否给予特定的人以某种福利享有很大的自由裁量权。;7在这些情况下，申请得到某种社会福利的个人是否具有某种程序性权利呢？回答是肯定的。因为在这种情况下，申请人即便对某种福利并没有实体权利，因而程序性权利不能从这一实体结果角度而延伸出来，但行政机关行使自由裁量权决定是否给予申请人以某种福利，受到法律所设定的诸多要求和标准的制约，例如行政机关必须考虑该申请人的相关因素，不得考虑不相关因素，决定必须得到事实和理由的支持，行政机关应当说明这些理由，等等。这些标准为行政机关行使权力施加了程序义务。因此，申请人尽管不具有针对某项福利的实体权利，他们仍然有要求行政机关按照这些标准作出决定的权利。这种情况下的程序性权利，实际上意味着在特定的过程中，一方的程序性义务对应着另一方的程序性权利。
上述两种情况下的程序性权利都是从某个特定的实体结果的角度而言的：为了实现和保障某个实体结果，人们必须拥有通过一定的方式、步骤、手续等而实现或保护这种结果的权利。这种程序性权利的语境表明了程序权利功能的一个方面，即程序需要服务于一定的实体目的。
但是，还存在着另外一种产生程序性权利的基础。这种基础就是法律程序的“内在价值”（process;values）。法律程序除了具有服务于一定实体结果的“工具价值”之外，还具有其独立的价值，这些价值包括参与、个人尊严、理性、程序和平等等。;8让我们以个人在程序中的尊严为例。假如法律程序必须承认与尊重程序参与者的个人尊严，那么接下来的问题很自然的就是：程序参与者有权要求法律程序以一种富有尊严的方式对待他们。同理，程序的参与价值实际上意味着个人有权要求法律程序提供充分的参与机会。程序参与者基于法律程序所具有的“过程价值”，虽然并不直接地对某种实体结果拥有权利，但却被赋予相应的程序性权利。很显然，如果没有这样的权利，程序的价值也就无法实现。
2．;实体性权利与程序性权利的关系
在笔者看来，实体性权利与程序性权利的相互关系，可以从以下几个方面来进行理解。
（一）实体性权利派生出相应的程序性权利
当主体拥有某种实体性权利时，意味着他存在着某种受法律保护的利益，意味着他对某种特定的结果有一种主张权。但是，不论是对一种利益或对结果的主张权，都必须通过主体作出一定的行为而实现。如果主体仅仅有一种资格，仅仅对某种结果有“期待权”，但却不能通过特定过程、采取必要行为实现其利益期待，则实体性权利就不能存在。从这个意义上讲，程序性权利是“权利”概念的应有之义。在这里，我们论证程序性权利的必要性和正当性的逻辑，表明了程序性权利和实体性权利关系的两个方面。第一，实体权利和程序权利是权利范畴的两个方面；第二，实体性权利派生出程序性权利。对于第二点，应当注意，实体性权利必然派生出相应的程序性权利，但程序性权利并不都是由实体性权利派生出来的。
（二）程序性权利服务于一定的实体性权利
程序性权利服务于实体权利所指向的某种利益或法律结果。任何结果都必须经相应的过程才能实现。程序性权利为实体结果的实现提供途径、方式、手段、步骤等，它们构成实体结果实现的过程。正因为程序权利可以服务于实体权利，现代法律制度中都特别强调对实体权利的程序保护。美国宪法上的“正当法律程序”就是一个突出的例子。“正当法律程序”主要是一个程序性条款，其主要目的就是为特定的实体权利提供“正当程序”的保障。;9但是，适用“正当程序”条款的前提是个人的“生命、自由或财产”等实体权利可能受政府权利作用的影响。换言之，只要个人所享有的某些实体权利可能受侵害，个人就有权主张正当程序所要求的程序保障。这从一个方面印证了程序权利服务于实体权利的功能。
程序性权利具有服务于实体性权利的功能，但并非所有的程序性权利都是实现实体权利的手段。有些程序性权利的目的就是保障或促进实体权利的实现；有些程序性权利既具有促进实体权利实现的功能，同时又是实现程序自身价值的手段。例如，当事人要求程序由一个公正、独立的裁判者主持的权利，既有助于公正结果的实现，同时也是程序公平的要求之一。还应当注意的是，有些程序性权利并不服务于一定的实体结果，而是为了保障当事人在程序中能够受到公正的、富有尊严的对待。
（三）程序性权利制约实体性权利
实体性权利依赖于程序性权利的保障，缺乏相应的程序权利的实体权利可能只是法律上的“空头支票”。就这一意义上讲，程序性权利可以制约实体性权利的实现状况。如果法律赋予公民以某种实体权利，但对这种权利的行使和实现设置严密的程序限制，其结果可能是该实体权利实际上等同于不存在。同样的，如果人们被赋予一系列实体权利，但这些权利如何行使、如何实现的程序却没有规定，个人为行使或实现其实体权利而必须享有的程序性权利得不到确认，则他们的实体权利将形同虚设。例如，我国1954年宪法中就已经规定公民享有控告、检举、监督国家机关工作人员违法行为的权利，1982年宪法有重新确认了这一规定，但是实际上直到1989年《行政诉讼法》之前，公民无法向人民法院控告行政机关的违法行为。同样，1982年宪法也规定，公民因国家机关或其工作人员的违法行为而受到侵害的，有权获得赔偿。但直到1995年《国家赔偿法》实施之前，他们实际上不可能真正实现请求国家赔偿的权利。原因很简单：虽然公民在宪法上被赋予了权利，但这种权利缺乏程序化的实施途径。程序权利与实体权利之间的这种关系可以为我们理解公民在宪法上权利义务的现实性提供另一个视角。公民在宪法上的实体权利固然重要，但这些权利如果缺乏程序的保障，就很难具有现实性。在这一点上，美国联邦最高法院大法官W·道格拉思关于美国宪法的一段评论确实令人回味。他指出：“权利法案主要是程序性条款。这样做决不是无关紧要的，因为正是程序决定了法治与恣意的人治之间的区别。”;10有的学者从程序的角度反观中国宪法以及公民在宪法上所享有的实体权利，认为就实体性内容而言，中国宪法关于公民基本权利和义务的规定与西方国家宪法的规定并无不同，但权利实现的程度和形式却存在着较大差别，一个重要的原因就是我国宪法中缺乏对有关权利之实现和保障的程序性规定。;11
（四）程序性权利可以产生实体性权利
程序权利与实体权利的关系还表现在，程序权利的行使和活动不仅可以保障实体权利的实现，而且在一定意义上创制实体权利。程序权利的运作可以创制实体权利这一命题可以从以下几个方面进行分析：（1）从实体权利的产生看，规定在实体法中的权利总是需要通过一定的法律程序而产生。在奉行民主法治的国家中，包括宪法在内的作为实体权利载体的实体法规范大多是通过一定的反映民主精神的法律程序而产生的；（2）从程序法与实体法相互作用的关系看，只有通过程序法的运作过程，即程序性权利的行使过程，实体权利和实体法的内容才能得到具体化。在这个意义上，程序以及蕴含在其中的程序权利已经不仅仅作为手段来实现实体法内容（实体权利），而且可以说是在不断地形成乃至创制实体法和实体权利本身了。正是在这个意义上，一位著名的诉讼法学者甚至称“程序法乃实体法之母。”;12考虑到实体法规范的局限性以及法律的规范状态与现实情况的差异性，程序对于实体的发展、创制功能就更容易得到理解，因为在这样的情况下，通过程序而创制和发展实体法规范和实体权利的机制表现得更为明显。;13从法律史的角度考察，通过程序性权利的行使和程序法的运作而创制实体权利的现象，在以判例作为法律渊源的普通法系国家中是一个突出的现象。例如在英国，并没有一部成文宪法典规定公民的实体权利。但是普通法上源远流长的“自然正义”原则以及“平等对待”原则，作为程序法上的原则在实践中的反复运用，产生了作为普通法源泉的一系列判例，以一种渐进的方式确立了公民的实体权利。可能正因为如此，英国最著名的宪法学者A.V.戴雪在谈论英国宪法时，认为“宪法并不是公民权利的来源，恰恰相反，宪法是普通法保护公民权利的结果。”;14