2018论高等学校之法律地位*

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　　内容摘要;本文围绕高等学校在社会生活中充当的不同角色：行政主体、行政相对方和民事主体，对高等学校的法律地位进行全方位的分析，并结合相关案例加以阐述。本文重点分析了高等学校的行政主体地位及在个案中的体现，并对作为行政主体的高等学校所拥有的自由裁量权、对正当程序的遵守及相应的行政赔偿责任问题逐一进行论述。对于高等学校所具有的行政相对方地位和民事主体地位问题及一些相关问题，本文也结合有关案例予以分析和探讨。
关键词;高等学校;行政主体;正当程序;法律地位;法律责任;
近年来，随着一系列与大学有关的案件的出现，如张旺诉东南大学不依法履行法定职责附带行政赔偿案[2]、北京联合大学建材轻工学院诉北京市宣武区物价检查所违法行政处罚案[3]、齐凯利诉北京科技大学人身损害赔偿案[4]，以及在社会上引起广泛关注和热烈讨论的田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证书、学位证书案[5]和刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证书案[6]及刘燕文诉北京大学学位评定委员会案[7]，高等学校在法庭上频频出现，其中属于被告方的情形居多，但也有属于原告方的情形（如前述北京联合大学建材轻工学院诉北京市宣武区物价检查所违法行政处罚案），而这一系列案件的出现，从不同的侧面引发了人们对我国高等教育制度、相关法律法规，以及司法实践中一些问题的思考与探讨。我们认为，以上案件虽然各自具有不同的特点，但毋庸置疑，高等学校的法律地位问题始终是萦绕上述各案的一个重要问题。高等学校究竟是一个何种性质的法律主体？它具有哪些权利和义务？它在多大范围和程度上行使法律、法规甚或规章授予的行政职权或公共管理职权？它与学生、教师的关系如何？对于高等学校的管理行为，法院是否有或者是否应有司法审查权，如果有，其审查范围和方式如何？这一系列的问题，既与个案密切相关，同时又将直接影响今后如何处理与高等学校相关的案件。因此，本文将围绕高等学校的法律地位问题，结合相关案例，从不同的方面展开论述。
在我们进行论述之前，必须要明确的一个问题是：高等学校在社会生活中所扮演角色的多重性，即高等学校所具有的多重身份问题。《中华人民共和国教育法》[8]（以下简称《教育法》）第31条第1款规定：“学校及其他教育机构具备法人条件，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。”《中华人民共和国高等教育法》[9]（以下简称《高等教育法》）第30条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”因此，高等学校具有法人资格，是独立的法律主体，这一点并无争议。而我们所要讨论的问题的焦点在于：社会生活中角色的多重性决定了高等学校在不同方面具有不同的法律身份，因而各自具有相应的权利（权力）和义务，对其不同性质的行为主体所作出的行为亦要承担相应的法律责任。在此，我们主要以行政法和民法为研究视角，拟从三个方面对高等学校的法律地位进行分析，即：作为行政主体的高等学校，作为行政相对方（或称行政相对人，下同）的高等学校，和作为民事主体的高等学校。其中，第一方面为本文分析的重点。
一、;作为行政主体的高等学校
行政主体是指依法享有并行使国家行政权力，履行行政职责，并能独立承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织。很显然，高等学校不属于行政机关，那么，它是否属于法律、法规授权的组织呢？《教育法》第28条规定：“学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。……”在这里，虽然法律条文中并没有区分“权利”和“权力”，但我们可以注意到，其中第3项规定的招生权，第4项规定的学籍管理、奖励、处分权，第5项规定的颁发学业证书权，第6项规定的聘任教师及奖励、处分权等，具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权力的主要特征，[10]因而在性质上应当属于行政权力或公共管理权力。我们可以据此断定，高等学校经由国家法律的授权，行使国家行政权力或公共管理权力，且如前文所述，其具有法人资格，能够独立承担相应的法律责任，因此，高等学校具有行政主体地位。下面，我们将结合相关的案例，对此加以阐述。
（一）从田永诉北京科技大学案看高等学校的行政主体地位
我们首先聚焦田永诉北京科技大学案[11]，在判决书中，法院明确指出了高等学校具有行政主体地位——“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。尽管《中华人民共和国行政诉讼法》第25条所指的被告是行政机关，但是为了维护管理相对人的合法权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决他们与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。”[12]判决书中，法院还引用了有关的法律、法规，进一步指出了对于因高等学校行使行政权力引起的争议，可以适用行政诉讼法予以解决，即：《教育法》第20条规定：“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”第22条规定：“国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”《中华人民共和国学位条例》[13]（以下简称《学位条例》）第8条规定：“学士学位，由国务院授权[14]的高等学校授予。”因此，法院认为：“本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，原告田永诉请其颁发毕业证、学位证，正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决。”[15]
这里我们还应当注意到的是从1999年1月1日起施行的《高等教育法》中的相关规定。其中第20条第1款规定：“接受高等学历教育的学生，由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构根据其修业年限、学业成绩等，按照国家有关规定，发给相应的学历证书或者其他学业证书。”第22条规定：“国家实行学位制度。学位分为学士、硕士和博士。公民通过接受高等教育或者自学，其学业水平达到国家规定的学位标准，可以向学位授予单位申请授予相应的学位。”此外，《学位条例》第8条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”
综上所述，作为行政主体的高等学校，属于行政主体中的法律、法规授权的组织，而高等学校所实施的各种行为中，哪些属于行使行政职权的行为，目前法律对此并无明文规定。我们认为，根据行为的特征、性质、对学生（或教师）的权利义务影响程度，以及结合相关的司法判例，学校对学生作出的开除、勒令退学的处分，;不予颁发相应的学业证书、学位证书的决定，以及其他一些严重影响学生（或教师）权益的行为，均应纳入行政行为的范畴。[16]这样便于保护相对方的合法权益，为相对方提供相应的救济。此外，只有将上述行为纳入行政行为的范畴，人民法院才能对高等学校的这些行政行为进行司法审查，有利于对行政主体行使权力的行为进行必要的司法监督，此种解释也符合行政诉讼法的立法精神和行政法的发展趋势。
（二）刘燕文诉北京大学及刘燕文诉北京大学学位评定委员会案带来的思考
人民法院在田永诉北京科技大学一案中确立的高等学校具有行政主体资格的原则，在其后的刘燕文诉北京大学案[17]中，得以坚持。在一审判决书中，法院认为：“根据我国法律规定，高等学校对受教育者有进行学籍管理等权力，有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的职责。高等学校作为公共教育机构，虽然不是法律意义上的行政机关，但是其对受教育者进行颁发学业证书与学位证书等的权力是国家法律所授予的，其在教育活动中的管理行为是单方面作出的，无须受教育者的同意。根据《教育法》第28条、第29条的规定，学校作为教育者享有按照章程自主管理的权利，行使对受教育者颁发相应的学业证书的权利，同时还有义务保护受教育者的合法权益，并依法接受监督。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4项的规定，由法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。北京大学作为国家批准成立的高等院校，在法律、法规授权的情况下，负有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书的权力，北京大学在依法行使这一法律授权时，其作出的单方面的管理行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。”[18]在这里，法院仍然是将高等学校作为法律、法规授权的组织来看待的。
当然，在刘燕文诉北京大学学位评定委员会一案中，与行政主体资格密切相关的一个问题则是：北京大学校学位评定委员会是否是行政诉讼的适格被告？即是说，北京大学校学位评定委员会是否为行政主体，它是否具有独立的法律人格？一审法院认为：“北京大学根据《中华人民共和国学位条例》第9条的规定，设立北京大学学位评定委员会，北京大学学位评定委员会依据《中华人民共和国学位条例》第10条第2款的规定，依法行使对论文答辩委员会报请授予博士学位的决议作出是否批准的决定权，这一权力专由该学位评定委员会享有，故该学位评定委员会是法律授权的组织，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4项的规定，具有行政诉讼的被告主体资格。北京大学依据《中华人民共和国学位条例》第11条的规定，只有在校学位委员会作出授予博士学位决定后，才能发给学位获得者（笔者认为应为“学位申请者”）相应的学位证书，校学位委员会作出的是否授予博士学位的决定，将直接影响到刘燕文能否获得北京大学的博士学位证书，故北京大学学位评定委员会应当确定为本案的适格被告。”[19]而对此，被告方的委托代理人则有不同的看法，他们认为：“北京大学是学位授予单位，北京大学具备法定的主体资格，学位评定委员会只是北京大学专司审查、批准是否授予博士学位决定职能的法定机构，不能成为最后颁发博士学位证书的主体。尽管学校和学位评定委员会有紧密的联系，但二者毕竟不是同一主体，是种属关系。虽然北京大学学位评定委员会是法律授权专门行使某项职权的机构，但不是一般行政法意义上所讲的法律、法规授权的组织，只是法律规定的学位授予单位内部一种相对独立的特定机构而已。最终还得由北京大学根据校学位评定委员会的投票结果作出不授予刘燕文博士学位的决定。所以，该诉讼中校学位委员会不具有适格的被告身份。”[20]那么，北京大学学位评定委员会是否具有被告资格呢？我们需要看一看《学位条例》中的有关规定。其第10条第2款规定，作出是否批准授予博士学位的决议的权力“专由该学位评定委员会享有”。第11条规定：“学位授予单位，在学位评定委员会作出授予学位的决议后，发给学位获得者相应的学位证书”。在这里，我们可以看出，学位授予行为的最终形成，是以学位授予单位而非学位评定委员会颁发相应证书为标志的，而校学位评定委员会更类似于一个独立法人内部设立的工作机构，其本身并不是一个具有独立法律人格的行政主体。因此，将北京大学学位评定委员会作为被告，似乎并不十分妥当。
此外，因为该案涉及学位授予这一学术性较强的行为，也有学者认为不属于人民法院的受案范围。比如，中国人民大学法学院的王利明教授就认为：学术的评价属于高等院校的自主权，海淀区法院受理此案妨碍了高校的自主权，国外也没有法院受理的先例。法院不能做力所不能及的事情，如果作了也是无法执行的，那是司法资源的浪费，因为学术问题太复杂，法院的受理代替了一种学术评价。[21]武汉大学法学院的;陈杭生教授亦认为，海淀区法院受理此案是违法办事。因为“第一、《行政诉讼法》明确规定的受案范围，并不包括有关授予学位问题的争议……”。北京科技大学的刘国权教授认为，也许现行的法律是有缺陷的，但应通过法律程序去修改，在它没有修改之前，司法机关不应超越法律的范围办案。[22]当然，更多的学者在肯定法院可以介入或应当介入的同时，对司法审查的范围和方式表示了关注。例如，清华大学的张卫平教授认为：哪些争议应当通过司法途径解决，必须考量各种因素，包括救济的成本、救济的时间消耗、对司法机关的压力、对管理机构或行政机构的信赖等等。不宜所有程序审查全部交给司法机关判断，比较妥当的处理是分流。即当国家教育行政管理机构取消没有授予权的单位所授予的学位时，被授予人可以最终诉请至司法途径。而其他有关学位的纠纷或权利救济应限制在行政手段和内部机制内，无需通过司法途径。[23]北京大学法学院博士研究生何海波认为：虽然赞成“更多的大学自治，更少的行政管理”的主张，但同时认为，司法对学位评定的审查仍是必不可少的。在现代法制国家里，法院是公民权利的救济者和公共权力的监督者，不能因为学位评定贴有“学术”的标签就排除法院的审查。当然，由于学位评定的高度专业性，法院应当节制审查方法，仅仅作形式审查，而不去评判论文水平。司法审查不是要代替专家的判断，而是为专家的行为划定一个最外部的界线。何海波进一步以刘燕文诉北大案为例，指出怕法院干预学术的担心是多余的。海淀区法院撤销被告不授予学位的决定不是因为认为刘燕文论文达到了博士学位水准，而是由于程序上的原因。法院没有责令被告给刘燕文发学位证书，只是要求被告重新讨论并作出决定。[24]我们认为，鉴于是否取得学位与学位申请者将来的就业、收入及社会评价息息相关，学位授予行为是涉及申请者重大权益的行为，加之目前的《学位条例》中对学位申请者并无相应的救济规定[25]，因此，司法审查进入学位授予领域，便于更好地保障学位申请者的合法权益，有其现实的必要性。我们建议“根据学位争议的特点，以法律明确规定由相对独立的学位争议仲裁委员会或类似机构先行处理，当事人不服处理决定者，可以向人民法院提起行政诉讼。这样既注意到了学位争议的特性，设置必要的先行处理程序，又考虑到了司法审查机关（人民法院）的必要而适度的介入。‘必要’是指法院的最终裁判权，‘适度’则是指法院审查的内容与程序的有限性，即只作程序性或形式审查，而不对学位论文的水准高低作实质性评价。”[26]
（三）作为行政主体的高等学校所拥有的自由裁量权
行政主体在一定的范围内拥有较大的自由裁量权，这也正是行政权不同于立法权、司法权的地方。[27]而作为行政主体的高等学校，因其主要活动是从事教学、研究工作，必然要求营造出一个较为宽松的学术环境，所以在自由裁量权方面，应作较少限制，即是说，高等学校宜拥有比一般行政机关或法律、法规授权组织更大的自主权。但是，高等学校的自由裁量权到底应当有多大？法律是否应当就一些基本的问题划出一条底线，且又该划在哪里？下面，我们将结合刘燕文诉北京大学案，作一简要的分析。
在刘燕文诉北京大学案中，原被告双方围绕毕业证问题展开了激烈的争论。而争论的焦点则在于原国家教委1995年2月颁布的《研究生学籍管理规定》及北京大学1995年5月制定的《北京大学研究生学籍管理实施细则》（以下简称《实施细则》）中的相关规定。原国家教委颁布的《研究生学籍管理规定》第33条规定，颁发博士毕业证书的条件是：“研究生按培养计划的规定，完成课程学习和必修环节，成绩合格，完成毕业（学位）论文并通过答辩，准予毕业并发给毕业证书。”《北京大学研究生学籍管理实施细则》第21条第2款规定：“博士学位研究生完成培养计划规定的全部学习任务，成绩合格，并通过论文答辩，由所在院（系、所、中心）将全部博士学位报批材料送学位办公室审核，经学位评定委员会讨论通过后，按规定发给博士毕业证书和学位证书。”我们不难看出，这里的关键问题即是：如何理解教委规章中的“完成毕业（学位）论文并通过答辩，准予毕业并发给毕业证书”？即是说，“通过答辩”是仅仅指论文通过答辩委员会的答辩，还是包括须经校学位评定委员会系分委会和校学位评定委员会批准？本案中，北京大学制定的《实施细则》应是对教委规章的细化，而不得与规章相抵触。而就前述二者的相关规定来看，我们很难断言《实施细则》与教委的规章直接抵触，较准确的表述应为：北京大学制定了比教委规章更细致、更严格的规则。但是，这里还需要注意到《实施细则》第21条第3款的规定，即：“硕士生和博士生完成培养方案和培养计划规定的全部学习任务，学习期满，毕业（学位）论文提交答辩但未获通过者，发给结业证书。未完成毕业论文者，作肄业处理。学位论文答辩未获通过者，经答辩委员会同意，硕士生可在一年内修改论文重新申请答辩一次，博士生可在两年内重新申请答辩一次。答辩通过者，补发学位证书，但不换发毕业证书。如答辩仍未通过，则不再补行答辩。”从这一款的规定来看，尤其是其中关于学位论文答辩未获通过者，经答辩委员会同意可以在一定期间内重新答辩的规定，似乎已经表明：论文是否通过答辩，其标志为是否通过答辩委员会的答辩，而不涉及其他标准。我们可以认为，北京大学制定的《实施细则》中，实际并没有涉及论文已在答辩委员会获得通过，但在学位评定委员会系分委员会或校学位评定委员会上遭到否决后是否应予颁发毕业证书的情形，即是说，该《实施细则》的规定本身有欠周密。因为此种情形下实际上存在两种可能性：若按《实施细则》第21条第2款规定，对通过答辩作所谓严格理解，则不能获得毕业证书；若按第21条第3款的规定对通过答辩作通常理解，从该条款排除的角度看，不属于发放肄业证和结业证的，就应当获得毕业证书。而在北京大学的一审答辩和二审上诉状中，均提出其不予颁发博士毕业证书是以该《实施细则》第21条第2款为依据。其实，北京大学以该《实施细则》为依据对刘燕文作出颁发结业证书而不颁发毕业证书的决定，似乎也缺乏足够的说服力。因为存在上述所讲的第二种可能性。这里存在一个合理解释与合理适用《实施细则》的问题。现在，我们假设北京大学制定的《实施细则》本身逻辑严密，而只是制定出了比教委规章中更高、更严格的标准，那么，北京大学又是否有权这样做呢？或者说，北京大学在行使自由裁量权时，是否也应遵循相应的规则或者受到相应的限制呢？
这里必须要提到的是《国务院学位委员会关于做好博士研究生学位授予工作的通知》（（84）学位字013号）（以下简称《013号通知》）中的规定。其第4条第1款规定：“……对某些经答辩委员会通过的论文，学位评定委员会审核后认为不合格的，也可以作出两年内修改论文重新答辩一次的决定。但对这类情况，应从严掌握。”从这一条规定来看，学位评定委员会对于某些经答辩委员会通过的论文，有权加以否决，也有权作出两年内修改论文重新答辩一次的决定，但对此，“应从严掌握”。对于这里的“从严掌握”似乎也存在两种不同的理解。第一种是：对已经答辩委员会通过的论文，而又由学位评定委员会加以否决的做法应当“从严掌握”，不得轻易实施。即是说，对经答辩委员会通过的论文，学位评定委员会不能轻易否决。第二种是：学位评定委员会应当严格把关，对于那些即使经答辩委员会通过的论文，也要“从严掌握”，不轻易批准通过。到底哪一种理解更为合理呢？无论是从学位评定委员会的组成人员还是从其在审核一篇论文所花费的时间来看，我们认为，第一种理解更为合理。毕竟，如果鼓励学位评定委员会对经答辩委员会通过的论文经常予以否决，则一方面忽略了答辩委员会的作用，另一方面，学位评定委员会，尤其是由不同学科专家组成的校学位评定委员会，在经过短时间审议后就否决掉一篇论文的做法本身就存在着一定的不合理性。从这一规定出发，我们还注意到的一点是：对于经答辩委员会通过而被学位评定委员会认为不合格的论文，学位评定委员会“也可以作出两年内修改论文，重新答辩一次的决定”，这是否意味着是对学位评定委员会行使否决权这一自由裁量权时的一个指导性或倾向性规定呢？即是说，我们是否可以这样理解：对于经答辩委员会通过的论文，学位评定委员会不能轻易否决；而即便学位评定委员会认为论文不合格，通常也应当作出两年内修改论文重新答辩一次的决定。当然，学位评定委员会“也可以不”作出上述决定，;它的确具有该项权力。但从这一规定本身，以及从有效保障学位申请者的合法权益的角度出发，我们认为，这一规定实际上是对学位评定委员会自由裁量权的行使作了一个指导，或者说，作了一个不太明显的限制，但其核心，仍然是要求学位评定委员会在行使相应的否决权时应当慎重，这一点从该条第2款中有关的程序性规定中也可看出来。[28]因此，我们认为，在刘燕文诉北京大学案中，校学位评定委员会在半天时间内审议了29篇论文，其中对刘燕文的论文进行了否决，且也未作出两年内修改论文重新答辩一次的决定，则该种做法与《013号通知》所要求的慎重态度是不完全吻合的。
接下来，我们再回到刚才的问题：北京大学是否有权制定在《实施细则》中制定出比教委规章中更高、更严格的标准呢？我们先来看一看田永诉北京科技大学案。本案中，海淀区法院认为：教育者在对受教育者实施管理中，虽然有相应的教育自主权，但不得违背国家法律、法规和规章的规定。田永在补考时虽然携带写有与考试有关内容的纸条，其行为尚未达到考试作弊的程度，应属于违反考场纪律。北京科技大学可以根据本校的规定对田永违反考场纪律的行为进行处理，但是这种处理应当符合法律、法规、规章的规定。国家教育委员会1990年1月20日发布的《普通高等学校学生管理规定》第12条规定：“凡擅自缺考或作弊者，该课程成绩以零分计，不准正常补考，如确实有悔改表现的，经教务部门批准，在毕业前可给一次补考机会。考试作弊的，应予以纪律处分。”第29条规定应予退学的十种情形中，没有不遵守考场纪律或者考试作弊应予退学的规定。北京科技大学的“068号通知”，不仅扩大了认定“考试作弊”的范围，而且对“考试作弊”的处理方法明显重于《普通高等学校学生管理规定》第12条的规定，也与第29条规定的退学条件相抵触，应属无效。[29]在这里，法院明确指出，比规章作出更重的，即更不利于学生的处理方法的规定无效。
当然，这两个案例最明显的一个区别是：在刘燕文诉北京大学案中，学校制定的是学业方面的更严格的标准，而在田永诉北京科技大学案中，学校规定的则是更重的处理（处分）方法。应当说，学校无权对学生作出比相关法律、法规、规章规定的更重的处分。但就学业方面的要求而言，各个学校本身就存在差异，并且各校为其声誉、生源及学校将来的发展着想，在学业方面作出一些特殊的要求，似乎也无可非议。但是这里引发的另一个问题是：学校提高对学生在学业方面的要求，实际上仍然是对于学生的一种“不利”规定，因此，学校不能无限制地提高其要求，否则，极可能造成对学生权益的严重侵犯。我们认为，学校有权在学业方面制定出比法律、法规、规章中规定的更严格的标准，但对其超出或提高的程度应有所限制，也就是说，法律对于学校的行为应设定一条底线，超出这条底线，学校的相关规定即为无效，而至于这条底线应当如何去设定，则是另一个需要深入研究和探讨的问题。
目前，我国实行的是国家学位制度和国家学业证书制度，国家在学校教育中起着主导作用，高校的自主权存在着较大的限制。但随着我国教育水平的提高和国际交往的日益增多，建立大学学位制度的呼声越来越高。[30]清华大学的于安教授认为：应当降低直接行政管制，将国家行政学位制度变为授予单位的学位制度，将国家的职能转变为制定基本规则、保证平等竞争条件和监督规则的实施。国家制定并监督实施学位授予的统一的基本标准系统，有关单位根据达到这些基本标准系统的程序获得学位授予权。在非计划性市场人才需求的激励下形成能够真实反映授予单位教育培养水平的有差别的学位，依靠市场来促进授予单位培养水平的提高并淘汰落伍者和滥竽充数者。[31];清华大学的王保树教授也认为：今后学校授予的应当是大学学位而不是国家学位。各校在招生时出题不同，培养不同，水平差别很大，如果统一授予国家学位就掩盖了差异。同时大学学位可以促进学校之间、教师之间的竞争，有利于提高各个高等院校的教学和科研水平。确立大学学位以后，教育行政部门的工作职能即转变为制定标准、审定标准、加强监督等宏观管理方式。[32]中国政法大学的马怀德教授则认为：行政机关不应直接对学位申请者发证，而是要确立最低标准，允许各个学校在最低标准上根据自己的实际情况制定更高的标准。国家通过制定法律确立申请学位者必须经过的基本程序。在学位发放上必须淡化行政色彩，行政机关对学校应该是监督而不是直接管理。学校应该有充分的自主权。[33];总之，大学学位制度的建立将加大高校的自主权，并将极大地促进高校的健康蓬勃发展。
但是，我们必须注意的一个问题是：无论是实行国家学位制度还是大学学位制度，对于高等学校的相关行为，尤其是涉及学生、教师重大利益的行为，都应当建立适当而有效的监督机制和救济机制。国家在减少对高等学校直接行政管理的同时，应当加大对其宏观管理和法律制约。在国家学位制度下，高校的自主权小；在大学学位制度下，高校的自主权大。但无论自主权大小，法律、法规都应当为高校相关权力的行使划定基本界限，为相对方设置相应的救济机制，使得高校在行使权力时，一方面有相当的自主的空间，另一方面也不得偏离法律的轨道。
我们再回过头来讨论刘燕文诉北京大学案提出的问题：高等学校是否有权制定比法律、法规、规章更严格的规则？我们认为，首先，相关法律、法规、规章中应当明确规定对哪些事项高等学校不得再制定规则，对哪些事项高等学校可以制定更高标准或更严标准的规则，且应当规定出此类更高或更严的标准不得超过的一定底线；其次，高等学校制定的规则必须清晰、明确，不得同法律、法规、规章相抵触，不得违背法律、法规、规章的原则和精神，不得违反正当程序；最后，高等学校若制定了更高标准的规则，应当有相应的救济途径。下面，我们将从这三方面入手，对前面提出的问题作一个简要的分析：目前法律并没有明文禁止高等学校就学籍管理、学历证书及学位证书的发放方面制定实施细则，相反却授权高等学校包括有学位授予权的单位制定相应的实施细则，因而北京大学有权制定相应的实施细则。北京大学制定的《实施细则》内容较为清晰、明确，也并未与教委的规章抵触。但我们必须要注意到的是：一方面，对于这个比规章有更高标准的规则，学校并没有提供相应的救济机制；另一方面，按照《实施细则》第21条第2款，博士毕业证书与博士学位论文是否被最终审核通过直接挂钩，也可以说，未获得博士学位证书者不能获得博士毕业证书，而要获得博士学位证书，则既需通过答辩委员会答辩，还需经学位评定委员会系分委会和校学位评定委员会批准通过。而由不同学科的专家组成的校学位评定委员会以无记名投票方式在较短时间内来决定博士论文是否达到相应水准的做法，无论是在实体上还是程序上，都是一个争议颇大的问题。[34]因此，本案中，《实施细则》第21条第2款中规定了更高标准的规则，既缺少合理的程序来支撑，又欠缺切实有效的机制提供救济，就目前而言，其虽然在合法性方面并无太大瑕疵，但在合理性方面则存在严重的不足。而随着相关法律、法规的完善，这样的“合理性”问题将更多地转化为“合法性”问题，以期得到一个更为清楚、圆满的解决。;
（四）作为行政主体的高等学校对正当程序的遵守
我国目前尚未有统一的《行政程序法》，但正当程序问题一再成为人们，尤其是法学家们关注的焦点，或者，从另一个角度来讲，学者们越来越意识到正当合理的程序在保障公民、法人和其他组织的合法权益方面的重要作用。在司法实践中，法院也试图通过判例（姑且称之为“判例”，其实只能之称为判决）逐渐确立一个正当程序的原则。下面，我们将结合相关案例来进行论述。
在田永诉北京科技大学案中，一审法院认为：“……按退学处理，涉及到被处理者的受教育权利，从充分保障当事人权益的原则出发，作出处理决定的单位应当将处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理，忽视当事人的申辩权利，这样的行政管理行为不具有合法性。”[35]
同样的观点，在刘燕文诉北京大学案中，也有类似的表述：“……因校学位委员会作出不予授予学位的决定，涉及到学位申请者能否获得相应学位证书的权利，校学位委员会在作出否定决议前应当告知学位申请者，听取学位申请者的申辩意见；在作出不批准授予博士学位的决定后，从充分保障学位申请者的合法权益原则出发，校学位委员会应将此决定向本人送达或宣布。本案被告校学位委员会在作出不批准授予刘燕文博士学位前，未听取刘燕文的申辩意见；在作出决定之后，也未将决定向刘燕文实际送达，影响了刘燕文向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使，该决定应予撤销。北京大学学位评定委员会应当对是否批准授予刘燕文博士学位的决议，依法定程序审查后重新作出决定”。[36]当然，该案中，是否可以认定北京大学未将决定向刘燕文实际送达，是一个让人质疑的问题，因为原告手中拥有北京大学颁发的结业证书是一个不争的事实。[37]但一审法院的判决对于正当程序原则[38]在司法实践中的应用，进而在行政法领域中的确立，有着极其重要的意义。
此外，这里还需要提到的是《013号通知》中的规定，如前所述，其第4条中规定了对经答辩委员会通过而学位评定委员会审核后认为不合格的论文，可以作出两年内修改论文、重新答辩一次的决定，并作出了相应的程序性规定。在刘燕文诉北京大学案中，校学位评定委员会是否严格遵守了《013号通知》所规定的程序，也是一个值得商榷的问题，即是说，校学位评定委员会的行为无论是在自由裁量权的行使方面，还是在正当程序的遵守方面，都存在着一定程度的瑕疵。（有关自由裁量权的行使问题，参见本文第一部分第三个问题：作为行政主体的高等学校所拥有的自由裁量权。）
我们认为，在教育行政管理领域引入正当程序原则势在必行，其既能为学生合法权益提供切实有效的保障，也能保障高校管理的顺利进行。具体来说，包括通知、送达、听取申辩、告知权利、举行公开、公正的听证等一系列程序。而其中的每一项程序又有许多具体的要求，尤其是听证程序，包括主持人员与调查人员分离、与申请听证者有利害关系的主持人员的回避、对听证会制作听证记录、决定不得依据未经听证会质证的证据作出等多项要求。当然，对于不同的事项，具体的程序要求又有所不同。例如，可以将听证程序作正式与非正式的区分，前者所耗时日较多，要求较为严格，适用于较重大的事项；而后者所耗时日较少，形式较为灵活，适用于非重大的事项或称一般事项。总而言之，正当程序原则的确立，必将极大地完善教育领域的相关制度，使之更为公正、合理。
（五）作为行政主体的高等学校是否应承担相应的行政赔偿责任
在明确了高等学校所具有的行政主体地位之后，随之而来的另一个问题是：在高等学校违法行使行政权力，侵犯了相对方的合法权益时，它是否也应承担相应的赔偿责任呢？《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）中，虽然没有明确规定高等学校可以成为赔偿义务机关。但其第7条第3款规定：“法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。”如前所述，高等学校作为行政主体属于法律、法规授权的组织，因此，高等学校在行使行政权力时如果侵犯了相对方的合法权益，造成损害的，依法应当承当相应的行政赔偿责任。下面，我们将结合两个案例进行论述。
在张旺诉东南大学不依法履行法定职责附带行政赔偿案[39]中，由于法院认定被告作出的具体行政行为合法，因而判决驳回原告包括请求赔偿在内的三项诉讼请求。该案具体案情是：1992年8月，原告张旺被东南大学土木工程系工业与民用建筑专业录取，经复查后取得该校学籍。之后，张旺向学校党组织递交党员组织关系的有关材料时，被校方发现诸多疑点，遂展开调查。经查证，东南大学认为，张旺为报考大学，编造学籍，在户籍问题上故意隐瞒真实情况，获取高考资格，违反了《普通高等学校招生暂行条例》等规定。东南大学根据国家教委《关于扩大普通高等学校录取新生工作权限的规定》及其《实施细则》第5条第4款和《普通高等学校招生管理处罚暂行规定》第8条第1项之规定，于1994年11月14日作出了[1994]408号关于取消张旺东南大学学籍的决定。之后，东南大学向张旺及其父母宣布了该规定，并派人向张旺父亲的单位送达了该决定。张旺不服，遂向法院提起诉讼，请求法院依法撤销东南大学[1994]408号关于取消张旺东南大学学籍的决定，请求法院判决东南大学向其颁发毕业证书并赔偿三年的经济损失计人民币65000元。一审法院经审理后认为，张旺在参加内蒙古自治区1992年高考的报考过程中，采取舞弊手段，编造其在清水河县第一中学的高中阶段档案、政治思想品德考核表等材料，该行为错误。东南大学所作出的[1994]408号关于取消张旺东南大学学籍的决定合法，且向原告及其父母宣布、送达，程序亦合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第53条第1款，参照国家教委《普通高等学校招生管理处罚暂行规定》第6条、第38条，《普通高等学校招生暂行条例》第16条第1款、第33条，《关于扩大普通高等学校录取新生工作权限的规定》及其《实施细则》第5条第4款之规定，作出判决：驳回原告张旺的三项诉讼请求。[40]本案中，虽然法院判决驳回了原告的诉讼请求，东南大学不必承担行政赔偿责任，但从另一个角度来看，该案实际将东南大学置于一个应当为自己“违法”（这里只是一个假定的“违法”）行使行政权力的行为承担相应赔偿责任的行政主体的地位，只是在本案中，由于东南大学所作出的具体行政行为合法有效，因而不存在行政赔偿的问题。因此，作为行政主体的高等学校，如果违法行使行政权力，给相对方造成损害，必然承担赔偿责任，这是毫无疑义的。
高等学校承担行政赔偿责任中存在的一个问题是，根据《国家赔偿法》第3条和第4条的规定，赔偿义务机关仅对侵犯相对方人身权和财产权的行为承担赔偿责任，而与高等学校行使权力有关的争议中，尤其是其中有关招生、颁发毕业证、学位证的争议中，受到侵犯的往往不是或不仅仅是通常意义上的人身权和财产权，而更多的是“侵犯”了相对方的受教育权或对相对方将来的就业、收入、社会评价产生重大不利影响。那么，在上述的情形下，高等学校是否应当承担行政赔偿责任呢？
我们再来看一看田永诉北京科技大学案的情况。一审法院在判决书中有这样的表述：“《中华人民共和国国家赔偿法》第3条、第4条规定的行政赔偿范围，只包括违法行政行为对受害人人身权或财产权造成的实际侵害。目前，国家对大学生毕业分配实行双向选择的就业政策，并非学生毕业后就能找到工作，获得收入。因此，被告北京科技大学拒绝颁发证书的行为，只是使原告田永丧失了与同学同期就业的机会，并未对田永的人身权和财产权造成实际损害。故田永以北京科技大学未按时颁发毕业证书致使其既得利益受到损害为由提出的赔偿经济损失主张，不能成立。”[41]
从以上判决可以看出，法院认为被告北京科技大学拒绝颁发毕业证书的行为，只是使原告田永失去了“与同学同期就业的机会”，并未对田永的人身权和财产权造成“实际损害”。但是，事实上，一个未取得毕业证的学生，必将在就业市场上处于极大的劣势，虽然取得毕业证的学生未必就能找到工作，但不能因此抹煞拒绝颁发毕业证书的行为对相对方权益造成的极大侵害。同时，也不能轻易断言这种损害不是“实际损害”，因为损害显然是客观存在的，正如前所述，能否取得毕业证、学位证，实际上将直接影响学生的就业、收入和社会评价。因此，在此种情况下，如果作为相对方的学生不能得到赔偿，既有欠公允，也不利于督促高等学校依法行使权力。当然，如果将其纳入侵犯人身权、财产权的范畴而加以赔偿，随之而来的一个问题就是：如何计算赔偿金额？采用何种标准？是由法官自由裁量，还是规定一个相对具体的标准？不可否认，这是一个很棘手的问题，需要作深入的研究，但无论如何，高等学校对其违法拒绝颁发毕业证书、学位证书的行为应当承担相应的赔偿责任，必将逐渐成为一种共识。