2018行政信赖保护之立法思考

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　　 ;摘　要：人们对信赖保护的认识已经提到了一定的高度，将信赖保护规定在行政程序法之中已基本上形成共识。但信赖保护究竟是作为具体法律规则的立法还是作法律原则的立法，甚至能否作为行政程序法的立法目的之一？信赖保护仅仅是实体性保护，还是包括程序性保护？在构成要件上，是否需要与公共利益相权衡？在保护请求权上是否需要设定时效？等等，这些问题需要在立法上引起足够重视并得到妥善解决，以让信赖保护能够收到良好的效果。
  关键词：信赖保护；行政程序立法；公共利益的权衡;
   行政信赖保护是指在法治行政过程中，行政主体在作出某种行为、承诺等具有一定可预见性的活动之后，不得随意改变，若基于维护公共利益的需要必须改变由此所形成的法律状态，应对公民、法人或者其他组织正当的既得权益和合理预期加以保护，否则行政主体应承担相应的法律责任。信赖保护在行政法上日益受到重视，相关的研究已取得初步的进展，并已进入到立法中来。对信赖保护的理论研究固然十分重要，但在实行成文法渊源的我国，如果信赖保护没有进入到立法中来，则很难在现实中发挥其重要作用。目前，信赖保护的法律化主要体现在行政程序立法之中。本文试图在梳理一些国家和地区行政程序立法的基础上，对信赖保护在行政程序法中究竟如何定位作些探讨，以期对我国统一行政程序立法有所裨益。
  一、信赖保护的地位：是具体的法律规则还是法律原则，抑或其他？
  从一些国家和地区的行政程序立法来看，信赖保护的地位大致有三种情况：第一，将信赖保护仅作为具体的法律规则来规定。例如，《瑞士行政程序法》(1968年)规定，当事人不因合理信赖确认处分有所作为，而受有不利益(第25条)；当事人不得因行政处分之宣示有瑕疵而受有不利益(第38条)。《联邦德国行政程序法》(1976年)仅于违法行政处分的撤销(第48条)、合法行政处分的废止(第49条)等法律规范当中将信赖保护予以规定。我国澳门地区《行政程序法》(1994年)也隐含着信赖保护的规定，即当行政行为系设定权利或设定受法律保护的利益的，有效的行政行为不可以自由废止(第121条)。第二，将信赖保护作为法律原则来规定，并通过法律规则加以具体化。例如，《葡萄牙行政程序法典》(1991年)在后来的修改中将信赖保护(包含于善意原则之中)作为一项原则予以规定(第6条Ａ)。并在第140条中规定，行政行为已设定权利或受法律保护之利益，不可自由废止。《韩国行政程序法》(1996年)在总则中将
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  信赖保护以法律原则的形式予以规定(第4条)。在其草案(1987年)当中则不仅规定了信赖保护原则，而且在具体规范(即对撤销或撤回行政处分的限制)中对该原则予以落实。在韩国大法院的判例中还将该原则的适用条件予以具体化。[1](Ｐ32)我国台湾地区《行政程序法》(1998年)第8条规定了信赖保护原则，并在违法行政处分的撤销、合法行政处分的废止等法律规范中对该原则予以具体化。第三，将信赖保护作为行政程序法的立法目的来规定。例如日本《行政程序法纲要案》(1989年)规定，该法的立法目之一就是确保国民对行政的信赖。韩国《行政程序法》第1条规定，该法的目的在于规定有关行政程序的共通事项，谋求国民的行政参与，确保行政的公正性、透明性及信赖性，保护国民权益。我国台湾地区《行政程序法》第1条也规定：“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原则，以保障人民权益，提高行政效能，增进人民对行政之信赖，特制定本法。”
  人们通常认为，信赖保护在行政法上具有一般法律原则的地位，甚至具有宪法位阶的效力。“行政法的基本原则虽然一般来说是不成文的，但这一特点在现代立法实践中已开始转变。上世纪中叶以后，许多国家在行政程序法典中以成文法条明确确定某些较为成熟、较普遍适用的行政法的基本原则。”[2](Ｐ58)从上面的列举也可以看出，近年来的行政程序立法多将信赖保护作为一项法律原则予以规定。从理论上说，信赖保护所信赖的客体，不仅包括典型的具体行政行为，还包括行政承诺、行政指导、行政计划、行政惯例甚至是行政立法。以法律原则的形式进行规定，具有较大的包容性，能使行政上的信赖保护不仅仅限于在典型的具体行政行为撤销或废止这一领域发挥作用。仅以具体法律规范的形式规定容易出现挂一漏万，故为不妥。但需要注意的是，作为一项法律原则规定，其效力即应贯穿于整个行政程序之中，应适用于受行政程序法规制的所有行政行为。理论上应该如此，但事实上对诸如行政惯例、行政立法等较特殊的信赖客体如何构成信赖保护，又如何保护等问题，目前研究不足，尚需作进一步探讨。
  或许采取一方面以法律原则的形式对信赖保护作出规定，另一方面又以法律规则的形式在典型的具体行政行为领域将其予以具体化是较为妥当的。这样既可以保证信赖保护在适用上的可操作性，又可以为日后扩大信赖保护的适用范围留下法律上的空间。在作为法律原则规定时，还应注意表述上的科学性。韩国《行政程序法》对信赖保护原则是这样表述的：“法令之解释或行政机关之惯例为国民普遍地接受后，除对公益或第三者的正当利益有明显危害之虑以外，不得依新的解释或惯例溯及而为不利之处理。”这种规定，虽然揭示了信赖保护的内容，但其适用对象过窄，主要适用于法令的解释和行政机关的惯例变更的情况，故不可采。葡萄牙《行政程序法典》第6条Ａ规定，在行政活动中及行政活动的所有手续与阶段，公共行政当局与私人应按照善意规则行事并建立关系，并应根据具体情况，侧重于基本权利的保护，尤其要考虑行为动机使相对人产生的信赖。这种规定虽然直接使用了“信赖”一词，但又点明是因公共行政当局行为动机而产生，未能准确说明信赖的基础，也不可采。我国台湾地区《行政程序法》规定：“行政行为，应以诚实信用之方法为之，应保护人民正当合理之信赖(第8条)。”这种表述比较可取，既简单明了，准确界定了信赖保护的要求，信赖主体(人民)、信赖对象(行政主体)均十分清晰，符合信赖保护的一般原理，且包容性很强，能为各种行政行为在撤销、变更或废止时给予各种方式的信赖保护提供原则上的依据。
  至于能否将信赖保护作为行政程序法的立法目的，还取决于法学界、立法者的认知程度。笔者认为，随着服务行政、实质正义理念的提升，将增进人民对行政的信赖作为行政程序法的立法目的，也是可取的。
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  二、信赖保护的性质：是实体性保护还是程序性保护，抑或其他？
  信赖保护既具有实体性保护的性质，又具有程序性保护的性质。如有学者认为的那样，信赖保护是一个实体与程序兼具的原则。[3](Ｐ171)至于行政程序法是否应规定行政行为的有关实体规则，多数学者持肯定态度。其理由主要有：第一，实体性规范很难制定或编纂成统一法典，为使有关基本原则在所有行政领域和所有行政行为中得到遵循，在统一的行政程序法典中加以规定很有必要；第二，实体与程序难以分割，结合在一起有利于对行政行为的统一规范；第三，在程序法中规定有关实体规则已成为现代行政程序立法的一种发展趋势。[4]实体性保护在行政程序的立法当中较为常见。例如，德国《行政程序法》规定，行政机关在撤销违法的授益行政行为时应受正当合理的信赖的限制。只要构成信赖保护，就要么不予撤销，要么撤销但给予一定的补偿。在废止合法的授益行政行为时也要受到信赖保护的限制，应给符合信赖保护的相对人以补偿。我国台湾地区《行政程序法》有类似的规定。韩国《行政程序法》所规定的信赖保护也主要是实体性保护。①应松年教授主持的《行政程序法(试拟稿)》第11条第2款规定，行政行为不能随意变更和废止，由于所依据的法律、法规修改、变更和废止，或者由于实施行政行为所依据的客观情况发生变化，严重影响公共利益或第三人利益，需要变更或废止行政行为，由此给公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关应当依法给予补偿。
  对正当合理信赖的程序性保护在各国的行政程序立法中也有相应的规定。例如，德国《行政程序法》第73条规定，已展示的规划又有改动，以致首次涉及或更大涉及某一行政机关或第三人的利益的，应通知其有关的改动，并提供机会让其在两星期内表态或提出异议。第76条规定，已确定的规划在完成之前需要修改的，应经过新的规划确定程序。在出现无关紧要变更的情况下，规划确定机关展示规划确定程序的，无需听证程序，也不需要将规划确定决议予以公布。日本《行政程序法》第13条规定，拟为撤销许认可等不利益处分时，应举行听证，给相对人以陈述意见的机会。
  信赖保护主要是适用于法律状态变更之际。实体性保护十分必要，程序性保护也不可忽视。丹宁勋爵指出：一个人如果拥有某种权利、利益或者未经表达意见即不应被剥夺的正当期望，则其应享有程序权利。[5](Ｐ182)没有程序性保护，不赋予行政相对人以参与权和请求权，实体性保护就难以实现。即使是实体性保护最终不能成立，相对人程序上的权利也不能抹杀。我国在进行行政程序立法时应该将行政信赖的程序性保护规定进去。姜明安教授主持的《行政程序法(试拟稿)》在行政规划部分对信赖的程序性保护作了规定，即对行政规划进行重大修改，适用制定规划同样的程序(第75条)。应松年教授主持的《行政程序法(试拟稿)》在行政规划部分对信赖的程序性保护也作了规定，即规划确定裁决生效之后，法律或者事实状态发生重大变更，需要废止或者做实质性变更的，行政机关应当重新开始规划程序(第149条)。笔者认为，行政信赖的程序性保护还需加强。一方面，如果行政机关明确向行政相对人表示其将遵循某种程序，相对人因此产生行政机关肯定会遵循该程序的预期，[6](Ｐ134)行政机关在变更该程序时，应该给予程序上的保护。另一方面也要给实体性保护设定程序上的请求权；对于那些难以运用存续、财产补偿等实体性保护方式加以保护的行政行为，也要赋予行政相对人参与权和请求权，让相对人有机会充分表达自己的意见，促使行政主体听取和考虑相对人的意见并作出合理的选择。概而
  ①在德国、法国等地对信赖的实体保护似乎不存在任何障碍。但在英国等地更多的是对信赖的程序保护，对信赖的实体保护却存在着一定的批判，其理由主要是担心行政的自治领域会被法院侵犯。不过，随着受欧共体法影响的不断加深，他们也正在发生变化，逐渐接受对信赖的实体保护。
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  言之，程序性信赖保护既要保护行政相对人对程序的信赖，也要保护行政相对人对实体的信赖。
  另外，在我国目前的几个行政程序法试拟稿或建议稿中，有的对行政立法没有作出规定，有的虽有规定，但规定得较为原则，而将规范行政立法的任务交给《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等去完成。但是在后者当中对信赖保护的要求未能具体体现。笔者认为，统一的行政程序法应当弥补《立法法》和《行政法规制定程序条例》等对信赖保护的规定上的不足。例如可规定，新法取代旧法之际，如有必要，应基于信赖保护的需要设定过渡条款。如适用新法而使公民信赖旧法之权益遭受无法预测的严重损失时，则除非基于维护重大的公共利益考量，非适用新法不可外，应保护公民之信赖利益，而不许溯及适用。法必须自公布后才能对社会公众产生效力，且不得溯及既往，这是法治原则的重要内容，也是维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的需要，特别是侵益性、负担性的法规、规章一般是禁止溯及的，否则政府的公信力和法律秩序的信赖将被破坏。如我国台湾地区学者吴坤诚所言，由于法令作为人民活动之准绳，人民自然会对之寄以信赖，故首重法秩序之安定，不能朝令夕改，让人民无所适从。但社会情况并非一成不变。因此作为社会共同生活准绳之法令，自然须配合社会变迁的脚步而调整。而人民对于法秩序安定的信赖，与法必须因社会进展而变动，两者一静一动之间，究竟如何调整配合，牵扯到法令的不溯及既往的原则问题。而在此问题上，信赖保护原则占了一个重要的地位。[7](Ｐ257)
  三、信赖保护条件的设定与构成要件的确立
  设定信赖保护的条件与确立信赖保护的构成要件是信赖保护中非常重要的问题。并不是说给行政相对人的保护甚至是无条件的保护越多越好。给某一行政相对人以保护，可能会导致其他人的合法权益或社会公共利益遭受损害。只有科学设定信赖保护的条件，准确把握信赖保护的构成要件，才能使信赖保护与依法行政原则相协调，才能让信赖保护在法治的框架下运行，而不至于构成对法治的冲击。
  应如何设定信赖保护的条件呢？我们可以先考察一下德国和我国台湾地区的做法。德国《行政程序法》第48条第2款规定，提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。受益人已使用所提供的给付，或其财产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除其处分，则信赖一般需要保护。下列情况下受益人不得以信赖为其依据：(1)受益人以诈欺、胁迫或行贿取得一行政行为的；(2)受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为的；(3)明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。我国台湾地区《行政程序法》第117条规定，受益人无第119条所列信赖不值得保护之情形，而信赖授予利益之行政处分，其信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益的，不得撤销原违法行政处分。第119条规定，受益人有下列各款情形之一的，其信赖不值得保护：(1)以诈欺、胁迫或贿赂方法，使行政机关作成行政行为的；(2)对重要事项提供不正确资料或为不完全陈述致使行政机关依该资料或陈述而作成行政行为的；(3)明知行政行为违法或因重大过失而不知的。台湾地区1994年判字第一五二~号判决中写道：“依行政法理，违法之行政处分如属授益处分时，对于善意受益人之既得权益固应给予相当之保护，也即行政机关之撤销权受到一定之限制。惟在①受益人系以诈欺或其他不正当方法获得行政处分，②行政处分之违法性系受益人明知或可得而知，③因可归责于受益人之事由，致发生违法等情形下，自无予以保护之必要。”[8](Ｐ158-159)
  德国的行政法学家毛雷尔教授认为，“信赖保护的条件是：受益人信赖行政行为的存在，并且根据与撤销的公共利益的权衡，其信赖值得保护。”具体而言：“(1)受益人相信行政行为的存
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  在；(2)他的信赖值得保护；(3)其信赖利益大于因恢复合法性的公共利益。有下述情形之一的，信赖不值得保护：(1)受益人通过行贿或其他不正当手段促成行政行为作出的；(2)能够或者应该认识违法性的；(3)违法性可归因于受益人(如虚假陈述，在这里受害人是否具有过错并不重要)。”[9](Ｐ281、Ｐ278)我国台湾地区有学者将信赖保护的条件归纳为两个，即：第一，受益人信赖行政处分的存续。第二，受益人的信赖值得保护，具体而言：(1)值得保护的排除，如我国台湾地区《行政程序法》第119条所列三种情形；(2)公益与私益的权衡。[10](Ｐ123-127)根据上述条件可将信赖保护的构成要件界定为四个：(1)信赖基础，即存在信赖客体。它通常表现为行政主体实施的行政行为或者某种既存的法律状态。(2)信赖表现，即相对人已作出了信赖行为。它主要是指相对人基于信赖，针对行政主体作出的行政行为而展开的活动。如授益性行政行为赋予相对人某种物质利益，相对人对该物质利益进行了处分；或授益性行政行为赋予相对人某种资格，相对人依此资格从事了某种活动。(3)信赖值得保护，即相对人对行政主体及其行政行为的信赖必须是正当的。所谓正当，是指相对人不仅对行政主体作出的行政行为和某种法律状态深信不疑，而且在主观上是善意的，无过失的。如果信赖是基于相对人的恶意欺诈、胁迫或其他不正当方法而获得；或相对人明知或因重大过失而不知信赖基础违法等情形，则属于不正当信赖。(4)信赖利益与公共利益的权衡，即如果公共利益之要求强于信赖利益，则信赖不值得保护。另有学者主张，信赖保护的构成要件应为三个，即肯定上述要件中的前三个要件而否定最后一个要件。[11](Ｐ159)其理由是：“倘不具备前三个要件之任何一个，无由成立信赖保护原则，此时根本毋庸考虑公益的问题。只有三个要件皆具备后，方产生‘信赖利益’，才有衡量公益与信赖利益孰轻孰重可言，亦才能决定究竟系采‘存续保护’或‘财产保护’之方式。”[7](Ｐ242)笔者赞同后一种观点，认为只要存在信赖基础、信赖表现和信赖值得保护这三个要件，信赖保护即告成立。与公益相权衡只是导致后来的保护方式上的差别，而不影响信赖保护的成立。如果信赖利益大于公共利益，则采用存续保护的方式，即行政主体不得撤销或废止其作出的行政行为，或改变某种现存的法律状态；如果信赖利益小于公共利益，则采用财产保护的方式，即行政主体可以撤销或废止其作出的行政行为，或改变某种现存的法律状态，但应给相对人的信赖损失以合理的补偿。
  在信赖保护的条件设定上，德国和我国台湾地区的立法例是值得我们借鉴的。在信赖保护构成要件的确立方面，我国应采用三要件为妥。①
  四、信赖保护的限制
  这里所探讨的信赖保护的限制，主要是指保护方式选择上的限制以及保护请求权的时效限制。
  信赖保护的方式主要有存续保护和财产保护两种。存续保护，又称维持原状，是指行政主体基于信赖保护的目的，不得撤销、废止其作出的授益性行政行为，或对行政行为作出不利于相对人的变更(为限制行政主体对行政行为的变更权，学者们提出了一个概念———行政行为的跨程序拘束力，即虽允许行政主体变更行政行为，但不能因此使社会成员处于更为不利的境地，也即不能以负担性行政行为取代授益性行政行为、以负担较重的行政行为取代负担较轻的行政行为、以授益较少的行政行为取代授益较多的行政行为。这样，社会成员因信赖行政行为合法有效而应获得的正当权益就得到了维护。选择存续保护方式的条件是：将信赖利益与否定原行政行为所欲维护之公共利益进行客观对比，在前者显然大于后者时，不得撤销或废止授益性行政行为。毛雷尔教授认为，如果受益人因行政行为继续存在的利益大于补偿，特别是金钱给付不能达到充分的公平，行政主体不得撤销其作出的行政行为。[9](Ｐ283-284)德国《行政程序法》第48条第2
  ①本文两位作者在信赖保护的构成要件上有一定的不同看法，尚需进一步研讨。
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  款规定：“违法行政处分系提供一次或连续之金钱或得分割的物之给付，或以此为要件者，如其受益人已信任该行政处分之存续，且其信任经斟酌撤销对公益之影响，认为值得保护时，不得撤销之。”我国台湾地区《行政程序法》第117条规定，受益人无信赖不值得保护之情形，而信赖授予利益之行政处分，其信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益者，不得撤销违法之行政处分。存续违法的行政行为是信赖保护与依法行政原则冲突最为剧烈的一种表现，故而限制较为严格。为贯彻依法行政原则，行政机关发现其行政行为有违法瑕疵时，原则上固可以依职权加以撤销。惟如因违法行政处分而受益之相对人，对于该违法处分之存续已产生信赖，在衡量比较撤销违法处分所可维护之公共利益后，其信赖值得保护时，则该违法授益处分即不得任意依职权撤销之。[8](Ｐ157-158)
  财产保护，是指行政主体作出的行政行为必须撤销或废止的情况下，相对人的信赖利益因此遭受损害，必须给予相对人以合理的财产补偿。可见，财产保护方式是指在将信赖利益与公共利益进行权衡，如信赖利益显然不能大于撤销或废止某一行政行为所欲维护的公共利益的情况下选用。有信赖，有损害，必有赔偿或补偿，这是法治国家对社会成员的承诺。赔偿或补偿的范围一般与损失的范围相当，在赔偿或补偿数额上也有所限制。德国《行政程序法》第48条规定，行政机关须应相对人申请，赔偿有关不利。该财产不利是因相对人相信行政行为的确定力而生，但以其信赖依公益衡量需要保护为限。财产不利不得超过相对人在行政行为存在时所具有的利益值。行政机关有权确定须补偿的财产不利。“消极的财产不利或者信赖利益是补偿的下限，因行政行为存在的可得利益是补偿的上限。”[9](Ｐ287)我国台湾地区《行政程序法》第120、126条规定，撤销、废止授益性行政处分时，对受益人因信赖该处分致遭受财产上的损失，应给予合理的补偿。补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得的利益。总之，行政信赖补偿制度是在社会成员的信赖值得保护、且行政信赖对象不得不发生变动的情况下，使社会成员的信赖不被架空的一种制度设计，它的最佳状态是使社会成员处于一种假定其信赖对象未发生变动时所应处的利益状态，故行政行为存续时的可得利益应成为信赖补偿的上限。信赖保护不仅具有上限，也应具有下限———应以先决成本为下限。先决成本是指社会成员为获取行政信赖利益所付出的代价，其付出是社会成员获得行政信赖利益的先决条件。社会成员的行为选择多是利益驱动机制发生作用的结果，当他支出先决成本时，总是希望获得高于先决成本的收益，为保持社会成员对行政行为的信赖，信赖补偿额不应低于先决成本。[12](Ｐ45)
  信赖保护还应有时效上的限制。德国《行政程序法》第48、49条规定，补偿请求权应在一年内行使，此一年期间，自官署告知关系人此项请求期间时，开始起算。我国台湾地区《行政程序法》第121、126条规定，补偿请求权自行政机关告知其事由时起，因二年间不行使而消灭，自处分撤销或废止时起超过5年的，请求权也消灭。德国只规定了请求权的诉讼时效(也称为消灭时效)，我国台湾地区则一方面规定了请求权的诉讼时效，一方面又规定了请求权的最长保护期限。诉讼时效和最长保护期限，在起算点上是不一样的，前者从请求权人知道事由时起算，后者自行政行为撤销或废止之日起算。在期间的可变性上也是不同的，前者的期间是可变的，后者的期间是不可变的，是固定的。最长保护期限，类似于民法上的除斥期间，但又有不同。除斥期间针对的是形成权，而这里所讲的最长保护期限针对的是请求权。当然，其间的原理是相通的。一般来讲，为了避免行政相对人的法律地位长期处于不安定的状态，要给行政主体撤销或废止权设定一个诉讼时效予以限制。但为维护法的安定性，督促行政相对人积极行使自己的权利，也为了避免日后举证上的困难，也要给相对人行使补偿请求权设定一定的时间期限加以限制(最长保护期限)。因而，我国台湾地区制定《行政程序法》时，在借鉴德国的诉讼时效制度的同时，又有所发展，规定了最长保护期限。这种发展更加有利于督促权利(权力)主体行使权利(权力)、维护社会关系的确定性，更加符合公权利(力)的特色。我国在制定统一的《行政程序法》时应
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  对信赖保护的时效作出相应的规定，在条文设计上可借鉴我国台湾地区的做法。
  结　语
  总之，行政信赖保护的立法应按照信赖保护的要求进行，应尽可能考虑周全，而不可有所偏废。我国可借鉴其他一些国家和地区的成功经验，建立科学合理的信赖保护制度，使其能有效地指导行政立法、执法与行政审判实践，充分发挥其维护法律秩序的安定性和保护行政相对人正当权益的作用。